韩建新：加强纪律建设是全面从严治党的治本之策（2）

二、完善党内法规体系

习近平总书记指出，依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来。那么，把纪律和规矩立起来，就是必须要有完善的党内法规体系。党的十八大以来，我们对于完善党内法规体系作了系统性安排，取得了巨大成绩。

（一）把纪律挺在前面

为什么要特别突出这一条？我们对于党员的管理，首先就是要遵守纪律。当然，法律是所有公民的底线，而对党员的要求首先是要把纪律挺在前面。对党员干部来说，如果违纪的时候不管或者管得比较松，任其发展，就会走向违法的道路。因此，党的性质、宗旨都决定了纪严于法、纪在法前。我们在党员干部还没有违法的时候，就对他们进行纪律的管理和约束，很多人就不至于走向违法甚至犯罪。所以要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规。

2015年9月，王岐山同志在福建调研并主持召开座谈会，首次提出监督执纪“四种形态”。2016年，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第七条对监督执纪“四种形态”进行了阐述。一是经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。也就是在没有违纪更没有违法的时候，通过开展批评和自我批评、约谈函询来提醒，并且让其成为常态。二是党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数。三是党纪重处分、重大职务调整的成为少数。四是严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。我们看“四种形态”，就包括常态、大多数、少数、极少数。也就是说，在没有违纪时就给予提醒，提出不要违纪的要求；在轻违纪时就给予处理，不至于发展为更严重的违纪乃至违法犯罪；对于严重违纪涉嫌违法的，就应该成为极少数。这也充分体现了把纪律挺在前面。

党的十八大以来，我们坚持把纪律挺在前面。2022年，十九届中央纪律检查委员会向中国共产党第二十次全国代表大会的工作报告指出，五年来，全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育帮助和处理933.6万人次。其中，运用第一种形态以教育帮助为主谈话函询、提醒批评627.8万人次，占总人次的67.2%；运用第二种形态给予轻处分、组织调整237.8万人次，占25.5%；运用第三种形态给予重处分、职务调整35.4万人次，占3.8%；运用第四种形态处理严重违纪违法、触犯刑律的32.6万人次，占3.5%，其中涉嫌职务犯罪、移送检察机关的8.7万人，因其他犯罪被司法机关判处刑罚后移送纪检监察机关作出开除党籍、开除公职处分的23.9万人。由此可见，党的十九大到二十大的五年间，已经把绝大多数都控制在没有违纪、轻违纪这个范围；而对于严重违纪甚至违法的，则控制在很小的范围。

2024年1月，党的二十届中央纪委三次全会上的工作报告对准确运用“四种形态”也作了统计：全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育和处理171.8万人次。其中，运用第一种形态占总人次的63.8%；运用第二种形态占28.6%；运用第三种形态占3.7%；运用第四种形态占3.9%。数字上的变化也充分体现出把纪律挺在前面的要求。

2025年1月6日，习近平总书记在党的二十届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调，严格执行党的纪律，准确运用“四种形态”，实事求是、毋枉毋纵，抓早抓小、防微杜渐，把从严管理监督和鼓励担当作为统一起来，使干部在遵规守纪中改革创新、干事创业。这里突出强调了纪律的鼓励担当作用。也就是说，只要不违反纪律，就可以放手干，这也解放了广大干部的手脚。以前，人们有很多担忧和顾虑，比如应不应该干、应该怎么干？现在强调纪在法前，把纪律挺在前面，以纪律作为约束的基本底线，那么在这个范围内放手干就是没有问题的。这可以说是对纪律的功能的一个新拓展。

（二）丰富党的纪律的内涵

习近平总书记指出，纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，反映了我们党对一些问题的深刻思考和科学总结，需要全党长期坚持并自觉遵循。对于党员干部来说，既有纪律的外在约束，也有规矩的内在约束。

我们党自成立以来就特别重视纪律建设。1922年7月，党的二大通过的党章第四章“纪律”部分，就涉及九条内容。党的十九大通过的党章，明确规定“党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律”，使全面从严治党的尺子越来越清晰。同时，《中国共产党纪律处分条例》对纪律建设也有详细阐述。

（三）科学制定党内法规体系

纪律并非零散的个别条款，也不是局限于少数几个方面的规定，而是需要将各个方面的纪律进一步加以规范、完善，使其构建成一个相互关联、衔接紧密的有机整体。党的十八大以来，我们党高度重视纪律建设，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等形成了一系列基础性、关键性党内法规体系。

比如，《中国共产党纪律处分条例》是管党治党的重要基础性党内法规，也是各级党组织和全体党员的行为规范和指引。《中国共产党纪律处分条例》经历了1997年试行、2003年制定、2015年修订、2018年修订以及2023年修订五个阶段。从2015年、2018年、2023年的三次密集修订，也能看出我们对于纪律建设的规范体系要求更加清晰明确。《求是》杂志发表的《把百年大党治理好、建设强》一文中指出，截至2023年6月底，全党共有党内法规3802部，其中中央党内法规227部、部委党内法规190部、地方党内法规3385部。新时代，党内法规制定修订力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有。比如，在完善反腐倡廉的基本法规制度时就明确提到，要修订廉政准则、党内监督条例、纪律处分条例、巡视工作条例、行政监察法，研究制定派驻纪检机构工作条例、纪律审查工作条例等。那么，强调既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应。这是一个总体要求，就是要做到前后衔接、左右联动，上下配套、系统集成。

（四）明确党的纪律体系的核心

党的纪律主要包括六大纪律——政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，其中最为核心的是政治纪律。习近平总书记强调，严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。党的纪律是多方面的，但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。

习近平总书记对于无视政治纪律和政治规矩的行为曾经做过明确概括，也就是“七个有之”，他指出，“一些人无视党的政治纪律和政治规矩，为了自己的所谓仕途，为了自己的所谓影响力，搞任人唯亲、排斥异己的有之，搞团团伙伙、拉帮结派的有之，搞匿名诬告、制造谣言的有之，搞收买人心、拉动选票的有之，搞封官许愿、弹冠相庆的有之，搞自行其是、阳奉阴违的有之，搞尾大不掉、妄议中央的也有之，如此等等。”“七个有之”是无视政治纪律和政治规矩的一些突出问题。习近平总书记的重要讲话，以及2015年、2018年、2023年修订的《中国共产党纪律处分条例》，都充分体现了对党的纪律特别是政治纪律的要求。具体来看，2023年修订的《中国共产党纪律处分条例》内容丰富，包括三编——第一编总则，第二编分则，第三编附则。其中，总则部分包括总体要求和适用范围、违纪与纪律处分、纪律处分运用规则、对违法犯罪党员的纪律处分、其他规定等内容；分则部分对违反六大纪律行为的处分进行了明确阐释。我们从第六章“对违反政治纪律行为的处分”来看，也就是第四十九条到第七十六条。对这部分内容，我做了简要的分类概括。

其一，关于宣传方面的，也就是从第四十九条到第五十二条。比如，第四十九条规定，在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论、行为或者造成不良后果的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。第五十条规定，通过网络、广播、电视、报刊、传单、书籍等，或者利用讲座、论坛、报告会、座谈会等方式，公开发表坚持资产阶级自由化立场、反对四项基本原则，反对党的改革开放决策的文章、演说、宣言、声明等的，给予开除党籍处分。

其二，关于组织方面的，也就是从第五十三条到第五十九条。比如，第五十三条规定，在党内组织秘密集团或者组织其他分裂党的活动的，给予开除党籍处分。第五十四条规定，在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派、政治攀附、培植个人势力等非组织活动，或者通过搞利益交换、为自己营造声势等活动捞取政治资本的，给予严重警告或者撤销党内职务处分；导致本地区、本部门、本单位政治生态恶化的，给予留党察看或者开除党籍处分。第五十五条规定，搞投机钻营，结交政治骗子或者被政治骗子利用的，给予严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。第五十六条规定，党员领导干部在本人主政的地方或者分管的部门自行其是，搞山头主义，拒不执行党中央确定的大政方针，甚至背着党中央另搞一套的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。贯彻党中央决策部署只表态不落实，或者落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或者严重后果的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。第五十七条规定，党员领导干部政绩观错位，违背新发展理念、背离高质量发展要求，给党、国家和人民利益造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。第五十九条规定，制造、散布、传播政治谣言，破坏党的团结统一的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

其三，关于工作方面的，也就是从第六十条到第六十三条。比如，擅自对应当由党中央决定的重大政策问题作出决定、对外发表主张的；不按照有关规定向组织请示、报告重大事项；干扰巡视巡察工作或者不落实巡视巡察整改要求；对抗组织审查。对于这些行为，都要给予相应处分。

其四，关于活动方面的，也就是从第六十四条到第七十三条。比如，组织、参加反对党的基本理论、基本路线、基本方略或者重大方针政策的集会、游行、示威等活动的；组织、参加旨在反对党的领导、反对社会主义制度或者敌视政府等组织的；组织、参加会道门或者邪教组织的；从事、参与挑拨破坏民族关系制造事端或者参加民族分裂活动的；组织、利用宗教活动反对党的理论、路线、方针、政策和决议，破坏民族团结的；等等。对于这些行为，都要给予相应处分。那么，2024年4月至7月，在全党开展党纪学习教育，其目的也是要让党员干部明确哪些能做、哪些不能做。

其五，关于履职方面的，也就是从第七十四条到第七十六条。比如，不履行全面从严治党主体责任、监督责任或者履行全面从严治党主体责任、监督责任不力，给党组织造成严重损害或者严重不良影响的；党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为不报告、不抵制、不斗争，放任不管，搞无原则一团和气，造成不良影响的；违反党的优良传统和工作惯例等党的规矩，在政治上造成不良影响或者严重后果的。对于这些行为，都要给予相应处分。