张鹏：深化经济体制改革 推进高质量发展——从经济视角学习领会2025年全国两会精神

张鹏 中国财政科学研究院研究员

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一、2025年经济发展目标与高质量发展要求

（一）2025年经济发展目标

2025年政府工作报告（以下简称报告）确定了年度发展主要预期目标：国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善。

其中，“国内生产总值增长5%左右”这一目标的提出，在当前国际环境复杂多变，单边主义、孤立主义浪潮涌动的背景下，实属不易。报告指出，年度预期目标“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能”，特别是“国内生产总值增长5%左右”这一目标，“既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑”。也就是说，整体经济发展要与高质量发展相协调，与人民群众的获得感相一致，与保持经济稳定运行和增长相适应；这一目标的提出立足于我国长期经济增长潜力，与我国潜在经济增长能力相匹配。因此，“5%左右”的增长并非遥不可及，而是我们的必要选择。同时，我们还要与中长期发展目标紧密衔接，有效落实“十四五”规划既定任务，并为实现2035年远景目标奠定坚实基础，即体现了“迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。

“城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上”这一目标的提出，也体现了更高的要求。我们通常的认知是，GDP每增加1%能够带动约220万人的新增就业。2025年新增就业目标的提出意味着积极的就业政策将发挥更加重要的推动作用，即必须通过多种途径、方式确保就业稳定，并提供有效、有益的就业岗位。报告指出，这一目标的提出，“体现了在就业总量和结构性矛盾更加突出背景下，加大稳就业力度的要求”。这表明我们将稳就业置于发展的关键核心位置，并要求在稳就业过程中有效提升人民群众的获得感、幸福感。

相比2025年“居民消费价格涨幅2%左右”的目标，我们通常情况下会将居民消费价格指数（CPI）的涨幅目标设定为3%。然而，从当前经济形势来看，物价下行压力明显加大。因此，我们将2025年CPI涨幅目标下调一个百分点，既符合当前经济形势的实际情况，也体现了我们对现实的客观评估。我们对2%的目标持积极态度，是与2025年1月CPI仅为0.5%和2024年全年平均值0.2%的数据相一致的。同时，并未设定一个更低的目标，也充分展示了我们在各项改革措施与战略发展举措上的积极态度和信心。报告指出，这一目标的提出，“目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”。也就是说，通过积极有效的措施和安排，我们有信心使CPI涨幅稳定在2%左右，并最终克服物价下行压力。

此外，我们还提出了一系列目标，如“居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善”。针对上述目标，报告指出：“实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力。”这一表述是具有深刻的现实意义的。以居民收入增长与经济增长同步为例，国内生产总值（GDP）由于包含了折旧因素而不是一个净值，这也就意味着折旧规模的扩大将对分配产生不利影响。因此，确保居民收入增速与经济增长同步，就必须克服折旧上升带来的挑战。换言之，在初次分配中剔除折旧因素后，居民在分配结构中的比重应持续提升，确保经济发展成果更多地惠及居民，使可支配收益和可分配增加值更好地为居民所享有。由此可见，实现居民收入增长与经济增长同步的目标，需要调整存量，而调整存量势必会增加压力，使问题变得更加复杂。因此，报告也强调：“完成好今年目标任务，必须深入贯彻习近平经济思想，紧抓高质量发展这个首要任务，坚持以质取胜和发挥规模效应相统一，实现质的有效提升和量的合理增长。”

（二）高质量发展要求

我们可以看到，上述目标的设定充分体现了高质量发展的要求。为了确保这些目标的实现，我们应严格按照高质量发展的要求，努力推进各项工作。由此，我们就需要回答什么是高质量发展、当前高质量发展的任务和要求是什么的问题。

众所周知，高质量发展的概念及其总体性要求，源于党的十九大报告。党的十九大报告明确指出，高质量发展的核心特征是“质量第一、效益优先”，并强调了高质量发展包括三大变革——“质量变革、效率变革、动力变革”。在三大变革的引领下，高质量发展的内在基础是“建设现代化经济体系”，主要目标是“提高全要素生产率”。党的二十大报告在十九大报告的基础上，对如何实现高质量发展进行了深刻、系统、全面地阐述，指明了实现高质量发展的具体路径：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”

具体到方法论上，党的二十大报告指出：“我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。”因此，在当前阶段，实现高质量发展的核心要义可概括为“畅通循环”四个字。具体而言，这一核心要义可细分为三个主要方面：扩大内需、建设现代化经济体系、推动均衡发展。同时，关于高质量发展的定位也是十分明确的，那就是必须聚焦科技创新与产业创新的深度融合。