完善监督法实施机制研究

[中图分类号] D622； D922.11 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2025）03-0033-04

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》鲜明提出“完善监督法及其实施机制”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话中指出，要“充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用”“健全人大对‘一府一委两院’监督制度”。2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议决定对2006年出台的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》作出首次修改。监督法是规范和保障各级人大及其常委会行使监督职权的重要基础性法律。监督法的颁布和实施，对健全人民当家作主制度体系、发挥人民代表大会制度的特点和优势具有重要意义。因此，从监督法规制度体系、监督议题确定机制、程序机制三个维度完善监督法实施机制，是进一步落实党中央最新决策部署，落实新修改的监督法的题中应有之义。

构建全面覆盖、有效管用、相互衔接的监督法规制度体系

监督法实施的基础和关键，就是突出制度建设这条主线，在地方层面构建全面覆盖、有效管用、相互衔接的制度体系，增强实施监督法制度体系的系统性、整体性、协同性。

把握监督法修改的核心内容。监督法施行以来，对保障各级人大常委会依法行使监督职权、健全监督制度机制、增强监督实效具有重要意义。此次监督法修改，沿用2006年监督法的总体框架，修改了三个章节名称：由于专项工作报告的主体增加了监察委员会，因此将第二章名称由“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”改为“听取和审议专项工作报告”；赋予人大常委会国有资产管理监督等一系列新的监督职权，因此将第三章名称由“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”改为“财政经济工作监督”；在第六章“询问和质询”的名称中增加“专题询问”。其他修改包括完善人大监督的指导思想和重要原则、理念，在有关条款增加“监察委员会”及相关内容，完善执法检查工作机制，完善备案审查制度，增加专题询问制度等。这就需要我们深入学习贯彻新修改的监督法，把握监督法修改的时代背景、主要原则、重点内容，增强贯彻实施监督法的自觉性、坚定性，将其作为完善监督法实施机制的基础和前提。

研究制定综合性监督法规。2006年8月监督法出台后，包括河北、浙江、福建、重庆在内的22个省级人大出台了相关地方性法规，其中除浙江、安徽、贵州为各级人大常委会监督条例，湖南为县级以上人大常委会监督条例外，其余18个省级人大制定的都是实施监督法办法。另有9个省区市虽然出台了一系列专项监督法规，如先后制定修改了听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告办法，检查法律法规实施情况办法等法规，却始终没有一部统一的监督法实施办法，询问、质询和特定问题调查等监督方式仍然没有出台专项法规。听取审议专项工作报告和执法检查报告的工作程序基本一致，在不同法规中分别规定容易简单重复。因此，有必要制定一部综合性的监督法实施办法，对监督职权、监督对象和内容、监督工作程序、跟踪监督等共性、普遍性问题作出具体规定。

完善“1+N+X”法规制度体系。把握整体和局部、统一和专项的关系，坚持越往下越细化的原则，因地制宜完善地方监督法规制度体系，构建包括1部监督综合性法规、N部专项法规、X个工作制度的“1+N+X”的法规制度体系。在研究制定监督综合性法规基础上，统筹开展监督专项法规的立、改、废，市人大常委会机关和区人大常委会可以结合实际进一步细化出台制度办法，既确保监督法规定的七种监督形式全覆盖无遗漏，又确保法律、法规、制度办法层面的协调一致，共同构建全面覆盖、有效管用、相互衔接的制度体系。此次监督法修改专门增加了专题询问制度。

完善聚焦中心、反映民意、问题导向的监督议题确定机制

增强监督实效，关键在于坚持正确监督、有效监督、依法监督，选好选准监督题目。要聚焦落实党中央重大决策部署和市委工作安排，聚焦人民群众所思所盼所愿，聚焦法律法规实施和工作落实中的突出问题，确定监督重点，凝练监督议题。

履行法定职权，找准切入点。党的十八大以来，党中央就加强人大监督职权出台一系列文件，监察法、地方组织法、监督法等法律进一步明确规定了人大监督的内容。比如，2015年1月1日正式实施的新环保法第27条规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”此后，人大常委会听取和审议本级人民政府环境状况和环保目标完成情况的报告相继写入地方组织法和监督法，成为人大常委会的一项法定监督议题。类似的还有此次写入监督法的国有资产管理情况报告制度、政府债务管理情况报告制度等。一方面，人大常委会要认真承担起党中央赋予人大的监督职责，法定监督项目必须按要求列入监督计划；另一方面，要找准法定监督项目的切入点，比如环境状况和环保目标完成情况的监督，在听取审议政府全面工作情况报告的基础上，可以采取“全面报告+专项报告”的方式，每年选择大气、水、土壤、噪声等不同方面重点监督，增强监督实效性。

聚焦群众关切，形成监督合力。建立汇集民意、凝练议题的工作机制。落实监督法关于监督议题来源的规定，注重从执法检查发现的突出问题、代表建议集中反映的问题、人大调研发现的突出问题、群众来信来访集中反映的问题以及社会普遍关注的问题中凝练议题。建立“五年＋一年”的监督计划机制，每届人大常委会届首之年选择若干项民生关切作为五年监督重点，每年结合实际细化监督重点、确定监督方式，通过综合采取多种方式、多年持续监督形成监督合力。比如在养老问题方面，2015年，北京市人大常委会在全国率先出台《北京市居家养老服务条例》之后，聚焦体系建设、专业运营、医养结合、康复护理服务、长期护理保险等难题，连续五年综合运用执法检查、听取审议专项工作报告、督办代表议案、专题询问等监督形式强化监督，为综合监督、持续监督提供了借鉴。

健全高效有序、协调衔接、运行顺畅的程序机制

监督法修改，既有对指导思想和理念、原则的修改，也有对监督内容、监督方式等程序机制的修改，为进一步健全人大监督制度指明了方向路径。健全监督法实施机制，就要针对监督法规定的七种监督形式，针对监督工作的全链条、各环节，因时应需优化、调整、完善具体机制方式。

完善财经工作监督机制。围绕监督法规定的十类财政经济监督事项，特别是党的十八大以来新增的国有资产管理情况监督、政府债务管理情况监督、审计查出问题整改情况监督等事项，以完善全口径审查、全过程监管机制为重点，规范审查程序，明确审查重点，加强预算绩效管理，推进预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。加强计划、预算、计划预算调整、决算、审计、审计整改等各环节各链条的衔接，推动预算制度更加全面规范透明。深化预算初审，通过全面审查同专题审查相结合、财经委员会统一审查同其他专委会对口审查相结合的方式，在预算编制的初始环节把好入口关，提高预算编制、执行质量。建立健全人大国有资产监督评价指标体系，加强对政府债务规模、结构、资金投向、使用效益等的监督，加强与预算审查监督衔接，推动政府依法理财、规范举债用债。以政府审计监督推动发现预算执行中存在的突出问题，以人大听取审计整改情况报告跟踪推动问题解决，健全审计整改长效机制。深化财经代表小组成员、财经监督顾问、预算监督研究基地参与人大财经监督工作，为财经监督提供专业智力支持。

强化会前调研、会中审议、会后抓落实的工作链条。会前深入调研。监督法修改有四处明确规定了专题调查研究，分别是听取和审议专项工作报告前、开展财政经济工作监督、执法检查前和专题询问前，同时规定了调查研究的主体、调研报告运用方式，包括发给常委会组成人员、印发常委会会议、必要时提请常委会会议审议等。要将专题调研作为开展监督的必经环节和基础程序，通过明察暗访、数据分析、听证座谈等多种方式找准问题、提好建议。会中提高审议质量。为常委会组成人员提前发放调研报告、背景材料等参阅资料，引导委员发言有的放矢、言之有物；邀请“一府一委两院”相关人员列席常委会会议，回答委员代表询问；认真汇总梳理委员代表在会上提出的审议意见，既原汁原味、确保真实性，又加强梳理提炼、增强可操作性。会后抓跟踪问效。落实监督法规定，对于财政经济监督、专题询问等审议意见研究处理情况报告，市人大常委会可以通过提请常委会会议审议、组织跟踪监督等方式推动落实，避免审议意见及其落实情况报告文来文往、流于形式。通过强化会前、会中、会后的工作链条，既保障法定监督职权得到充分履行、委员代表意见得到充分表达，又实现程序环环相扣、提高议事决策效率。

扩大各方面的参与。建立专家咨询库。比如，发挥智力资源密集、研究机构密集的优势，在专业性较强的监督议题中吸收专家学者全程参与，提高监督科学化水平。扩大人大代表对监督工作的参与。通过组织专业代表小组成员进行实地调研检查、在代表履职综合平台向代表推送信息、民生领域相关议题组织代表小范围多点位蹲点调研、以代表为主体牵头开展分组调研等多种方式，发挥代表的专业特长和行业优势。健全论证、评估、评议、听证制度，通过引入第三方评估、重大民生关切组织听证、开展问卷调查或抽查、网上公开征求意见等方式，深入了解情况，广泛听取意见。深化市区联动，发挥京津冀协同作用。上下级人大常委会联动执法检查、区域协同执法检查已经写入修改后的监督法。要增强联动协同监督的计划性、统筹性，年初围绕全市中心工作精心选择议题，合理确定联动协同监督的区域范围，在实施中加强沟通协调、相互学习借鉴，增强联动协同监督实效。建好用好代表之家和代表联络站等基层民主民意平台载体和预算联网监督系统、代表履职平台等信息化平台，建立健全信息共享和工作贯通协调机制，以信息技术赋能提升监督工作实效。开好京津冀人大工作协同联席会，深化拓展京津冀人大协同立法、协同监督工作机制，继续就涉及京津冀区域发展的重大事项，如永定河保护、文旅融合发展等，开展协同立法，就京津冀协同创新共同体建设等开展协同执法检查。

[参考文献]

[1]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[M].北京：人民出版社，2024.

[2]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话[N].人民日报，2024-09-15.

[3]习近平著作选读（第一卷）（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[4]习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要（2023年版）[M].北京：学习出版社，人民出版社，2023.

（作者简介：陈淑娟，北京市人大常委会研究室北京人大编辑部主任）