坚持和发展新时代“枫桥经验”要回答的三个问题

[中图分类号] D631.4； D25 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2025）03-0044-04

2024年7月18日，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”。坚持和发展新时代“枫桥经验”，提升基层治理效能，这是中国基层治理的重要命题。要理解这一命题，需要重点回答三个问题：什么是新时代“枫桥经验”？提升基层治理效能，为什么要坚持和发展新时代“枫桥经验”？如何通过新时代“枫桥经验”来提升基层治理效能？

深刻把握“枫桥经验”的内涵与外延

什么是新时代“枫桥经验”？随着时间演进，“枫桥经验”的内涵与外延也在不断变化，追寻什么是“枫桥经验”本身，就是一个共识形成过程。这意味着，“枫桥经验”的内涵与外延是一个建构过程，并非有一个特别明确的定义等着我们去发现。由此而言，需要通过建构“枫桥经验”的内涵与外延，发现“枫桥经验”的内在本质，并进一步通过这些建构来指导实践、提升基层治理效能。因此，对于“枫桥经验”内涵与外延的把握，需要通过历史线索的梳理来厘清不同时期的治理实践，从而把握其内在理论逻辑。

“枫桥经验”起源于1963年5月浙江省诸暨县枫桥区进行的社会主义教育运动（以下简称“社教”运动），枫桥人民在当地党委、政府及公安机关的组织领导下，创立了依靠群众推动工作开展的良好基础。1963年10月底，毛泽东同志在杭州听取关于诸暨县枫桥区“社教”运动试点情况汇报时，指出“这就叫矛盾不上交，就地解决”，这是“枫桥经验”的雏形。同年11月22日，毛泽东同志对诸暨县枫桥区“社教”运动中创造的依靠和发动群众的做法作出批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”这个批示赋予“枫桥经验”生命力，成为后续“枫桥经验”试点、推广和创新的基础。

对于“枫桥经验”内涵与外延的总结，离不开对其自身演进过程的分析。“枫桥经验”的历史演进，既丰富了其内涵与外延，又为理解和把握其内涵与外延提供了素材。我们通常将“枫桥经验”的演进过程划分为三个阶段，即社会主义革命和建设时期的“枫桥经验”、改革开放和社会主义现代化建设新时期的“枫桥经验”、中国特色社会主义新时代的“枫桥经验”。“枫桥经验”通过拓展解决问题的领域范围，开始尝试将工具与问题进行区分，工具强调“枫桥经验”的内涵，问题强调“枫桥经验”的外延。

新时代“枫桥经验”，既是“枫桥经验”的最新发展，也是“枫桥经验”较为成熟和定型的范式，真正做到了对“枫桥经验”进一步总结、推广和创新。时任浙江省委书记习近平同志在有关“平安浙江”的论述中，将“枫桥经验”概括为“党政动手、各负其责、依靠群众、化解矛盾、维护稳定、促进发展”以及“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”等做法和措施，这是新时代“枫桥经验”的雏形。对于新时代“枫桥经验”，基层还有很多阐释，如浙江省委政法委调研组提炼总结了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”等鲜明特征，浙江省公安厅将其总结为“六个坚持”，即坚持党的领导、坚持人民至上、坚持防范化解重大风险、坚持建设平安和谐社会、坚持大抓基层基础、坚持弘扬“枫桥精神”，等等。应该说，这些概括对于坚持和发展新时代“枫桥经验”进行了较为全面系统的总结、归纳和提炼，它代表了我们对新时代“枫桥经验”的最新认知，这是推动中国基层治理体系和治理能力现代化的基础。

尽管新时代“枫桥经验”有不同的概括和表述，但其根本是习近平新时代中国特色社会主义思想在基层治理领域的生动实践、创造性转化和创新性发展，不变的内涵是“党的领导下发动和依靠人民群众就地化解矛盾”“把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态”“在基层坚持和实施党的群众路线”“注重法治思维和法治方式”以及“践行一切为了人民的党的宗旨”。

新时代“枫桥经验”是提升基层治理效能的“金钥匙”

提升基层治理效能，为什么要坚持和发展新时代“枫桥经验”？究其原因，从“枫桥经验”的演进和发展过程看，“枫桥经验”发轫于基层、成长于基层、成熟于基层，与基层治理有着天然的契合性，既可以解决农村基层治理面临的问题，又可以解决城市基层治理面临的问题，它为中国基层治理体系和治理能力现代化提供了丰富的治理智慧。也正是因为新时代“枫桥经验”与中国基层治理之间的紧密联系，使新时代“枫桥经验”被写入党的二十大报告，成为解决基层治理难题和提升基层治理效能的重要手段。简而言之，新时代“枫桥经验”是提升基层治理效能的“金钥匙”，基层治理的问题解决都可以从中获得启发，并将之作为推动问题解决的本体论、认识论和方法论。

新时代“枫桥经验”可以为基层治理提供有关基层基础的本体论参照，使得基层治理能够聚焦根本性问题。新时代“枫桥经验”特别强调以人为本，并且注重矛盾不上交和就地解决，依靠群众、组织群众和动员群众来推动问题在本地解决，这是其本体。正是在这个意义上，新时代“枫桥经验”特别强调“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，以及“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”等内涵和精髓。这些提炼和总结，其实就是要求基层工作者要善于把握基层治理的本体。人民群众围绕基层公共事务有效治理产生治理实践。矛盾是其集中表现，实现人事和谐，就是新时代“枫桥经验”的本体。

新时代“枫桥经验”可以为基层治理提供有关基层问题的认识论思考，使基层治理主体能够把握运行规律。新时代“枫桥经验”特别重视从认识论的角度来提升对人民群众、基层、矛盾和问题的看法，认知水平提升和认识选择的理性化，是提升基层治理效能的前提和基础。“枫桥经验”在发展过程中，把突出人民群众的主体性、尊重人民群众的首创精神和做好人民群众的思想政治工作等认知层面的问题放在十分重要的位置。与此同时，新时代“枫桥经验”也强调要提升对基层问题的认知水平，从把矛盾化解在萌芽状态出发来想问题，为经济发展创造长期和谐稳定的社会环境。正是这些认知水平的提升，使得新时代“枫桥经验”注重系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，避免“头疼医头、脚疼医脚”，从而推动基层治理的前瞻性思考、系统性思考和战略性思考。

新时代“枫桥经验”可以为基层治理提供方法论层面的“工具箱”，使基层治理主体切实推动问题解决。解决问题、化解矛盾和促进平安，是新时代“枫桥经验”始终追求的重要目标。“工欲善其事，必先利其器”，要实现这些目标，就需要寻找工具、方法和手段。浙江省在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中，探索了很多行之有效的措施，如着力构建“六大工作体系”，抓住基层基础、创建枫桥式公安派出所，注重以法治思维和法治方式来推动矛盾化解和问题解决，等等。应该说，这些不同的创新举措丰富了新时代“枫桥经验”的“工具箱”，让新时代“枫桥经验”管用有效。

运用新时代“枫桥经验”提升基层治理效能的路径

如何通过新时代“枫桥经验”来提升基层治理效能？这需要我们进一步提升对新时代“枫桥经验”的科学认知水平，厘清新时代“枫桥经验”的内涵、方法和领域，形成更为体系化、立体化和层级化的理解。新时代“枫桥经验”的内核就是依靠人民群众就地解决矛盾，其方法是围绕内核形成的一整套系统化认知和解决问题的工具，如化解矛盾、注重预防、做好思想政治工作等。新时代“枫桥经验”的领域是适应时代变化而处理不同场景中面临的治理任务，这些治理任务随着时代变化而变化。

新时代“枫桥经验”更加注重基层基础、更加注重群众主动性、更加注重矛盾化解、更加注重风险防控、更加注重法治思维和法治方式、更加注重平安建设，这些要素是提升基层治理效能的有效路径。

注重基层基础，要求各级治理主体要有基层思维，形成大抓基层的鲜明导向，并到基层一线解决问题，形成基层问题解决的合力。事实上，“枫桥经验”的形成就体现了中央、地方、公安和人民群众之间的合力。没有合力，就不可能创造这一经验。

注重群众主动性，要求各级治理主体要以人民为中心，尊重人民首创精神，贯彻自治、法治和德治相结合的治理方式，让农村和城市社区的群众进行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，避免依赖和依附性思维。“枫桥经验”中最重要的经验，就是人民群众应该并能够解决他们自身面临的难题，实现自主治理。

注重矛盾化解，强调各级治理主体要适应市场经济中利益主体多元化和冲突化的特点，通过化解矛盾为经济高质量发展和可持续发展创造良好的社会环境。矛盾调解是大学问，中国传统文化有很多经验，人民群众创造了很多方法，“枫桥经验”也是对这一脉络的发展和创新。基层社会涉及利益主体多元、矛盾冲突多样，这就需要利用“枫桥经验”，通过“大家商量着办”等各种方式来推动人民群众自己解决他们所面临的矛盾，真正做到矛盾不上交。

注重风险防控，强调各级治理主体要树立源头治理的思想，防微杜渐，力争早发现、早报告、早控制、早处置。“枫桥经验”的进一步发展，就是“主动治理、未诉先办”的思想，要求各级治理主体和人民群众具备风险意识，提前预防风险，避免矛盾的产生，这样就可以从源头实现高效治理。从这个意义上来看，接诉即办改革形成的对群众诉求快速响应、高效办理、及时反馈和主动治理的为民服务长效机制，就是坚持和发展新时代“枫桥经验”的北京探索。

注重法治思维和法治方式，强调各级治理主体要推动基层治理法治化、规范化和程序化，处理好活力与秩序之间的关系、规则与自由之间的关系，切实尊重法律权威性，让法律在调节基层治理关系中发挥更大作用，避免后续诉讼风险和增加基层治理成本。“枫桥经验”特别强调送法下乡、送法下基层，以及发挥法官、检察官、专家学者的作用，让他们提前介入基层矛盾处理，为基层治理提供法治化、专业化和科学化路径和服务。

注重平安建设，强调各级治理主体要与公安机关一道推进基层治理，实现基层治理的跨部门协同，真正推动共建共治共享的基层治理共同体格局形成。在“枫桥经验”形成和发展过程中，公安机关发挥了重要作用，在各个时期都致力于学习、宣传、推广和创新“枫桥经验”，这也是“枫桥经验”具有生命力的重要原因之一。新时代“枫桥经验”要求进一步发挥公安机关在基层治理和平安建设中的作用，通过基层平安实现基层发展，真正做到统筹发展与安全。

历史和实践证明，只有真正对新时代“枫桥经验”有较高水平的认知，能够理解其核心要义，才能够在基层治理实践中广泛应用，并切实提升基层治理效能。

（本文是国家社科基金重大项目“超大城市治理的理论和路径研究”〈项目编号：22&ZD172〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[M].北京：人民出版社，2024.

[2]习近平关于基层治理论述摘编[M].北京，中央文献出版社，2023.

[3]浙江省公安厅等编著.“枫桥经验”志[M].北京：中国人民公安大学出版社，2023.

[4]李文钊.政策过程理论[M].北京：中国社会科学出版社，2024.

（作者简介：李文钊，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授）