《求索》杂志刊发北京市社会科学院刘仲华研究员学术文章

古代中国的“城市行政”——以都城管理为中心

刘仲华

（北京市社会科学院历史研究所研究员）

摘要：长期以来，在西方现代城市学和行政学理论影响下，学术界在探讨中国古代城市管理的实施方式时，往往倾向于认为中国古代并不存在“城市行政”或“城市政府”。从我国古代都城行政管理的发展脉络，尤其是明清时期北京五城行政制度逐步成型并具备了明确的行政区域和专门的行政管理机构这一情况来看，古代中国城市行政具有城乡合治、城市与地方区域发展同步同构的重要特征。从国家治理角度梳理古代中国城市行政发展的历史进程，研究其演化变迁的内在逻辑，有助于摆脱西方话语的遮蔽，从历史发展的深层次了解中国独特的文化传统和历史特征。

关键词：都城管理；古代城市行政；国家治理；中国道路

原文出处：刘仲华.古代中国的“城市行政”——以都城管理为中心[J]求索,2025(1):97-103.

中国具有悠久的历史和文化传统，是人类历史上城市起源最早的国家之一。对于中国古代城市的发展情况，德国学者马克斯·韦伯（Maximilian Karl Emil Weber）在对比东、西方城市发展历史后认为，古代中国城市缺乏独立的行政，没有“类似西方古代与中古的城市市民权”和“西方那样的法人性格”，这一看法对学术界产生了深远影响。20世纪60年代，美国汉学家施坚雅（G. William Skinner）等在从区域经济层级、城市空间变迁等新角度分析中国城市史时，虽然提出了所谓“施坚雅模式”，但核心观点仍沿袭了韦伯的旧有看法。施坚雅主编的《中华帝国晚期的城市》收录了美国学者撰写的《城市的社会管理》一文，认为“中国人的社会从来都没有建立过拥有独立的明确管辖权的自治市”，这一看法与前述马克斯·韦伯的观点如出一辙。而施坚雅本人在其自撰的《清代中国城市社会结构》一文中，虽然提出了“一个严格中国式的市政府，看起来究竟会是什么样子”的疑问式想象，显示他可能意识到中国城市发展的历史自应有其不同于西方的模式，但却未能沿此思路进一步展开论述。

受西方城市学理论和马克斯·韦伯等关于东方社会发展特征论断的影响，改革开放后国内兴盛的中国城市史研究也倾向于否认传统中国存在现代意义上的“城市”。如较早对这一问题进行分析的萧斌就认为，中国古代城市虽然有管理城市的机构，但“还没有专门的或完全意义上的城市政府”。研究传统中国是否存在现代意义上的“城市”，“城市建制”或“城市政府”可能并非判定的关键，更需要关注的是“城市行政”。古代中国虽未设置“市”一级的专门行政建制，但在城市管理方面却有着悠久的历史，并且其发展过程在很大程度上亦与不同历史时期国家社会的建构同步同调。本文以中国封建社会都城的城市行政为线索，聚焦明清时期北京五城行政，结合学界已往讨论这一问题时的主要分歧，对传统中国“城市行政”的发展脉络进行分析，归纳出其演变的内在逻辑和具体特征。

一、元以前传统中国都城管理的演变历程

据《周礼》记载，西周时期已有“司市”一职，“掌市之治教政刑量度禁令”，“司市”下设监督度量衡的“质人”，管理税收的“廛人”，监管货物真假的“胥师”，管理商货价格的“贾师”和管理市场秩序的“司酇”。秦朝以内史掌治京师，西汉在京兆地区设京兆尹，东汉在都城洛阳地区设有河南尹，属官有洛阳市长、市丞。除沿袭西汉于都城内设置的左、右尉之外，东汉对都城城郊的管理进一步严密，由西汉2尉增加为东部、南部、西部、北部4尉。两汉时期，都城内还设立了掌管监察的司隶校尉。

魏晋南北朝的都城管理基本沿袭了汉代制度。《晋书·职官志》曰：“洛阳县置六部尉。江左以后，建康亦置六部尉。”《通典》曰：“晋洛阳、建康皆置六部尉，宋、齐、梁、陈并因之。”《新唐书·百官志》记载监察御史“分左右巡，纠察违失，左巡知京城内，右巡知京城外”。清代官修的《历代职官表》认为，“唐以御史知左右巡，即今巡城御史所自始”。北宋延续唐制，在都城开封设立左右巡使，以御史充任。咸平四年（1001），“以御史二人充左右巡使，分纠不如法者，文官，右巡主之，武官，左巡主之；分其职掌，纠其违失。常参班簿、禄科、假告皆主之。”军巡院设左右军巡使、判官各二人，“分掌京城争斗及推鞫之事”。北宋还将都城划分为若干厢，置“厢吏”，归京府统领，受理城内居民争斗诉讼之事，情节较轻者可直接判决。据《续资治通鉴长编》记载，宋真宗大中祥符元年（1008），“置京新城外八厢”，“以都门之外，居民颇多，旧例惟赤县尉主其事，至是特置厢吏，命京府统之”瑠。天禧五年（1021），“诏新城外置九厢”。宋神宗熙宁三年（1070）五月，“诏以京朝官曾历通判、知县者四人，分治开封府新旧城左右厢。凡斗讼，杖六十以下情轻者得专决；及逋欠、婚姻两主面语对定，亦委理断”。厢官的设置，顺应了当时城市规模扩大和人口增加情况下都城治理的实际需要。

辽代仿照唐末五代制度，在都城设“警巡院”，五京各设五京警巡院职名，其中辽南京（今北京）设警巡使、警巡副使。金代沿用“警巡院”名目，设诸京警巡院“使一员，正六品，掌平理狱讼”。金中都（今北京）另设武卫军都指挥使司，“掌防卫都城、警捕盗贼”。武卫军隶属兵部，负责都城防卫，属官有“兵马”一员，为元代在大都（今北京）地区设置掌管都城治安的兵马司打下了基础。元代在大都城设兵马都指挥使司二员，专门掌管都城治安，元世祖至元二十九年（1292）设，一置司于北城、一置司于南城。另设司狱司三员，一置于大都路，一置于北城兵马司。元仁宗皇庆元年（1312），分置一司于南城。元代还延续前朝旧制，以警巡院掌管都城民事。警巡院分设三处，即大都警巡院与左、右警巡院。元大都兵马都指挥使司和警巡院的设置，为明清时期北京五城治理体系的形成奠定了基础。

二、作为城市政府形态的明清北京五城行政

明成祖迁都北京后，在元代都城南、北城行政区划基础上增置东、中、西三城，共为“五城”。永乐十八年（1420）十一月，北京五城兵马指挥司析为东城、西城、南城、北城、中城五兵马指挥司。各城设指挥1人（正六品）、副指挥4人（正七品）、知事（后改为吏目）1人，负责缉捕盗贼、疏理街道沟渠等事，从单一的治安官逐渐转变为掌管都城民事及缉拿盗贼的民事官员，“指挥、副指挥遂为文职之定名矣”。五城兵马司的出现，将都城管理从州县管理体制中剥离出来，时人孙承泽称“京师虽设顺天府两县，而地方分属五城”。

明代还在元朝警巡院的基础上建立了五城御史。“京城设巡视御史，始于正统时。不置公署，巡视所至，遇有喧闹，当时遣断，或暂借各卫所公署发落”。不过设立之初的京城巡视御史，与各地“巡方御史”一样为短期钦差，其主要职责是监察五城兵马司等。由于巡城御史多由都察院新选御史担任，经历、阅识有限，再加上任期短暂、更换频繁，无法在复杂的京城社会治理中有效发挥作用。故明中叶开始，时人不断提出五城御史应差用实授御史，并延长任期的请求。

清代北京五城不仅具有稳定、常设化的兵马司、御史等职官设置，而且拥有与州县明确区别的城市管辖空间。清代北京五城区划的确立，始于顺治朝旗、民分城居住，历经康熙朝不断调整演变，至雍正朝确定为“五城十坊”。雍正五年（1727），雍正帝“令五城将城内所辖地方，旧有基址界限者，再行清理，按界分管；其所辖城外乡村与州县接壤之处，按旧造四址清册公同勘定，建立界牌，以垂永久”，正式划定了五城之间的界限。雍正帝还命令“城内旧址界限，由五城御史察勘，建立界牌；城外与州县接壤之处，著巡视直隶三路御史于各该管处察明勘定，建立界牌”，雍正十二年（1734）又要求在各城的分界处树立标志，“钉设木牌，分别交界”。乾隆二年（1737），“并将四至处所造册绘图，呈送户、刑二部及都察院存案”。在以往五城“四址清册”的基础上，又绘制了标识五城四至的“图册”。另外，各城所属坊之间、坊下的各铺之间，也都划定了明确界线。

受西方城市学理论影响，20世纪80年代以来，我国学者普遍将城市行政区作为判断是否存在城市行政的前提，认为“中国封建社会时期的城镇，在行政管理上从来没有存在过统一的区域，当然也从来没有存在过单独的、以城镇区域为唯一施政范围的地方行政机构”。这一观点显然并不完全符合历史。从清代北京五城之间、五城与州县以及坊铺之间都有明确界线划分的事实来看，五城已经成为都城治理中的一级行政区划，不仅明确了城市与京县的行政分界，甚至“具备了近现代含义的城市郊区”。如果套用今天城区的概念，五城管辖范围就是清代北京市区的范围，它不仅包括外城，还覆盖了八旗驻防的内城、城外的关厢以及今人习惯上所认为的城郊。这不仅是清代北京已经确立城乡分治的重要体现，而且是城市实行独立行政管理的重要标志。

不仅如此，在清代都城空间的城市管理方面，五城已基本取代传统州县。城乡合治、城市所在地府县实施城市管理职能，曾是此前研究者质疑古代中国城市存在专门城市行政的主要依据之一。有研究者认为，“自夏商至清末，我国实行的都是‘城乡合治’的管理体制，一般来说，除国都及周围地区隶属中央政府外，其他城镇隶属于所在的省、州、郡、县，由同一个政府机构管理，没有专门的城市政府。”从元以前传统中国都城管理体制发展的历史脉络来看，除了部尉、都厢官、警巡院等专门管理机构，州县也发挥着重要作用。但元代以后，特别是明清时期，随着社会经济的繁荣，都城规模不断扩大，城市事务日益繁杂，五城体系日渐成形，并逐渐成为都城治理的主要承担者。

明成祖迁都后，在都城北京依中轴路划分宛平、大兴两县，二县虽然尚在城市管理中发挥一定作用，但主要是为朝廷和中央衙署提供差役。清承明制，仍于北京城内设大兴、宛平二县，但管辖区域已与五城有明确划分，知县“各掌其政令，与五城兵马司分壤而治”，其经费开支也不再依赖赋役征收，而多来自国家公用性质的户部库银。尽管京县供奉中央的部分职能依然存在，例如为会试、皇帝耕謖礼、送春等礼制仪式筹办器具，但在都城日常管理中却逐渐被边缘化，被日渐成熟的五城行政体系取而代之。

清朝入关后，将北京划分为旗人居住的内城和其他普通百姓居住的外城两个部分，其中旗人按照八旗军队的管理方式进行组织，并由所属佐领、参领以及各旗都统衙门管理。这一现象的存在，使不少研究者认为清代都城管理，内城属八旗，外城属五城，并就此否认清代北京存在城市行政。后人追忆时，也有“外城属司、坊，内城属旗”的说法。事实上，清代五城体系并没有将内城八旗排除在外。在行政区域上，五城“合内外城通分”，覆盖了内城八旗。在管理对象上，包括旗人在内的内城居住人员皆在五城管理之下。这一是由于内城居住着数量不少的汉人，如依附旗主的投充汉人、各衙门书吏人员，以及城内寺庙道观的僧道人员等，这些人员本就由五城管理；二是由于内城旗人虽主要由八旗各旗管理，但在一些具体事务上仍需五城体系的配合。康熙二十七年（1688）十月，都察院左都御史徐元文就奏请由巡城御史来审理涉及京城旗人的普通刑名诉讼案件，其云：“五城地方，居住旗人甚多。旧例，巡城御史于词讼内值两造旗人，概不审理。请嗣后旗人控告词状笞杖以下，准巡城御史审理完结。”可见，五城行政并未将八旗事务完全排除在外。

作为都城，清代北京城内衙署林立，其中既有作为行政中枢的内阁、军机处、六部等中央部院机构，也有掌管满洲、蒙古、汉军二十四旗军务的八旗都统衙门，还有顺天府所辖的大兴、宛平二京县。这些官署虽然都在不同程度上参与了北京的城市管理，但都只是涉及其中部分职能，相比之下，“五城”才是涵盖北京城内外，并且专门履行市政管理职能的机构，尽管其与现代意义上的完整市政仍有一定距离。从划界明确的五城行政区划来看，五城的行政管理区域不仅空间区域明确，而且已经实现城乡分治，即五城与顺天府属州县之间有明确划界。更重要的是，五城是覆盖清代北京全城的行政区域，不仅包括内城，还包括关厢以及城郊地区，清末人称“京城关厢以外，例有划归五城外坊及步军营管理地段”。可见，作为城市行政区的“五城”已经完全突破了城墙的物理区隔，将内外城与“城属”区域整合起来，这是明代以来传统中国都城行政建制的重要变化。五城管辖区域的这一形态，也在很大程度上为近现代北京城区的划分奠定了基础。可以说，清代北京“五城”已经具备现代城市的一些特征，如基于城乡分治的固定行政区域，以及专门的行政管理机构。

当然，五城司坊官在实际上虽然承担了城市政府的行政职能，但毕竟还不是完整意义上的统一城市政府，其中一个突出问题就是，五城司坊官体制本身，尤其是兵马司正指挥、副指挥、吏目之间分事、分地管辖且互不统属的职能分工，在很大程度上制约了五城行政的统一性。自乾隆朝始，陆续有御史提出一些改进建议，意图在一定范围内统一事权，虽然被驳回者多，采纳者少，但调整五城司坊官事权的趋势反映了当时北京建立类似统一“市政府”机构的内在需求。

三、古代中国“城市行政”的特征与逻辑

中华民国初年，随着“改良市政”和建立现代城市制度的探索，不少讨论者在回顾中国“市制”的来龙去脉时，开始触及古代中国是否存在“市制”以及古代“市政”与现代市制的异同等问题。由于当时参与讨论的学者，大多有海外留学经历，深受西方近代城市理念的影响，因此在讨论这一问题时，或由古代城市管理“于公共事业，毫无厝注”而判断“吾国从前，有市无政”；或以工商业不甚发达，认为古代“市既不繁盛，市政自然不能进步”；或从地方自治的角度观察，认为中国古代“市政”与“国政”不分。

尽管如此，这些学者并不否认古代中国存在“城市行政”。曾经留学美国的学者白敦庸在其1931年出版的《市政举要》中分析“我国市制之沿革”，认为“我国市政肇端甚早”，虽然其设官分职“与今城市情形颇不相侔”，但不论是市政机关、警察，还是社会事业等方面，“皆有相当之组织，管理上并有明晰之系统”。具体到清代北京，“则为九门提督、五城司坊及大兴宛平两县令”。朱启钤在为白敦庸此书撰写的序言中提出，“以古时之市诠今日所谓市政之市，实大有径庭，然其演化之由来固可识矣”，他进一步从公共管理的角度，认为“数千年来但有市场之管理而无都市之规划，衡以近代观念，此二事本绝不相蒙”。萧文哲同样肯定古代中国存在市制，“即自周朝市廛以至于光绪末年颁布《城镇乡自治章程》，可名之为古代市制，以其将都市管理悉纳于国家行政范围内”。尽管古代中国的所谓“市”，“仅限于都市，隶属于国家行政之下”，而且与“现代市制之趋于自治者不同”，但在萧文哲看来，“古代市制”的存在是毫无疑问的。熊桂庵在讨论中国市制的由来与现状时，虽然认为“我国之有市制，其渊源是采自舶来”，但也肯定“我国地方行政组织之有市的名称，固然不自今日始”，并举汉唐时期的长安市、京兆尹为例，“似乎可比拟现在的首都院辖市和南京市长”。

遗憾的是，在20世纪八九十年代兴起的，以“城市管理”“市政学”为代表的有关研究并未延续20世纪初期相关研究的既有思路。多数研究者在西方现代城市学和行政学话语体系的影响下，以城市经济建设或公共服务作为“市政”的前提，倾向于否认中国古代城市“市政”的存在，甚至认为城市应以经济职能为主，而中国古代都城多以政治和军事功能为主，进而断言中国古代城市没有行政。其实，古今城市功能的差异不应成为忽视古代城市行政的理由。首先，在封建政治“早熟”的中国历史发展脉络中，古代城市的主要功能是在“大一统”政治目标的诉求下实现国家对地方的管理和控制。市政管理的重点以军事防御、稳定治安和礼仪教化为主，这一点，无论在秦汉时期的都城部尉、唐宋时期的左右巡，还是辽金元时期的警巡院，以及明清时期的五城设官中，都有明显的体现。至于城市的经济发展、文化教育、公共服务事业往往居于次要地位，致使管控有余而发展公共事业不足，“对城市基础设施、生活服务设施的建设以及其他公益事业的管理十分粗疏，或管得很少，功效不高”。不过，封建社会都城管理的首要目标是保障帝王安全、维护皇权等级秩序，“其服务对象主要是皇室与官府”。传统时代城市的功能以政治、军事为主，经济社会为辅，这是其区别于现代城市特征的重要特点，不应以此否定传统时代存在城市形态和城市行政。

其次，“城乡合治”是古代中国城市行政的重要特征。近代以前，中国城市总体上更多地呈现出一体化，城乡分治不明显，城市发展的独立性和成熟度也不高。马克思在《政治经济学批判》中就曾论述“亚细亚的历史是城市和乡村的一种无差别的统一”。换句话说，城乡一致、城市和乡村差异不明显，是中国古代社会的特点之一。形成这一局面的主要原因在于，城市并没有酝酿出有别于小农经济的经济生产能力和经济发展模式。在政治军事和社会秩序层面，城市充当了控制地方的堡垒。但在经济方面，城市很大程度上还要依赖乡村。当农业生产稳定发展、政治社会安定时，“城市能够依赖于乡村的经济供给，以维持其繁荣兴盛之貌。而一旦社会进入动乱之时，城市中的政治权力遭到打击以后，乡村不再向城市提供经济供给。此时，城市就在顷刻之间陷入萧条、危机的境地”。城市管理与地方行政两者合二为一的结果便是城市行政独立性的模糊化。“在这个以农业为基础的国度里，城市体系和行政体系混合为一个有机体，……城市是中央政府为民服务的中介，负责在地方层面推行中央的各种政策，特别是教育、文化、法治等，以端正民风、维持社会秩序与稳定”。城市与乡村在国家处理地方策略中的“合治”关系，适应了古代中国2000多年的封建经济发展，也是“大一统”国家治理的需要。就都城管理而言，其中既有地方行政管理机构的治理，又有中央行政机构的直接参与。这种复杂多元的城市管理特征，恐怕正是“中国式市政府”的内在逻辑和历史事实。

第三，城市行政权力垂直隶属于中央或地方政府，是传统时代中国城市发展与地方区域治理实现同构的重要方式。在西方近现代城市形态的发展历史上，城市行政的存在是以城市的行政权力自治或独立为基础的。循着这一理论逻辑，有研究者认为，中国古代城市管理没有自主权，“大小事情完全听命于中央政府或由其他地方政府兼管，也就无所谓市政，市政就消融于中央政府的管理活动之中了”。事实上，古代中国城市执行的是国家与地方行政机构共同管理的双重管理体制，“国家的职能管理机构是市政管理的主体，直接承担各种基础设施的规划、兴建、维修及正常秩序的维护，因而起着主导作用”，地方行政官署“在市政管理中所起的只是配合作用”。无论是地方行政代理，还是中央衙署机构兼管，基本上是国家政治和管理模式的地方执行者或推广者，是中央集权政治体系的重要组成部分，这也是中国历史发展不断塑造“大一统”格局或者各区域之间实现“一体化”的重要途径。由此便不难理解，西方学者（比如马克斯·韦伯等）之所以认为中国古代城市不存在城市形态和城市政府的原因。与西方历史发展脉络不同，在古代中国政治社会体系中，更多的是国家塑造城市，而非城市塑造国家，不同历史时期的各类型或各级城市（包括镇）行政管理的权力，始终垂直隶属于中央政府，其城市格局、治理模式和特征，几乎与国家进行地方治理的政治逻辑和目标具有同构性，这恰恰是古代中国城市行政的特色。这一特色，也造就了古代中国即便地域广大，各地风土人情迥异，但城市面貌几乎没有太多差异。所不同者，或许只是城池的大小而已。

四、结语

作为人类文明发展中的重要现象，城市在东西方的出现都非常早，而且在东西方历史发展进程中都扮演了重要角色。人类历史发展有共通性，但如果我们简单地以西方城市学的概念和标准来否定古代中国存在城市行政的事实，不仅会削足适履，而且会遮蔽我们从城市行政角度探讨中国古代国家发展道路的思考路径。其实，探究传统中国“城市行政”的存在逻辑和特征，最终目的不是要消弭传统时代城市行政与现代城市行政的区别，也不是为了描绘古代中国存在着与现代城市毫无二致的城市行政，同样也未必能够回答近代“市制”出现之前，古代中国是否存在普遍意义上的城市政府这一理论问题。相比之下，可能更重要的是，一方面可以从城市的视角，或者是在城市与乡村互照的情境下，为观察传统中国的发展路径，以及重新理解“以农为本”的中国之路提供新的解读方式和路径。另一方面，也可以由此深入城市历史内部和微观细节，并将一些历史大事和制度，放到“城—乡”政治社会结构中加以解读，透视塑造“中国式”城市市政特色的社会制度和思想渊源，从而更加全面地理解中国历史的发展道路。