北京市社会科学院罗瑞芳副研究员在《政治与法律》发表学术文章

北京市社会科学院法治研究所罗瑞芳副研究员在法学类核心期刊《政治与法律》2025年第1期发表学术文章《农村集体经济组织成员退出的规范逻辑与路径选择》。

作者介绍

罗瑞芳，北京市社会科学院法治研究所副研究员，博士。主要研究领域：土地政策与法治，乡村振兴法治。

 

农村集体经济组织成员退出的规范逻辑与路径选择

摘要：《中华人民共和国农村集体经济组织法》在确认农民集体成员资格及成员权的基础上，首次在法律层面提出了成员退出的概念并作出原则性规定。农村集体经济组织与农民集体具有同一性，农村集体经济组织成员退出实质上即为农民集体成员退出，会产生退出集体产权及组织的法律后果。其成员退出遵循以自愿退出为主、严格限制法律强制退出、同时尊重集体自治退出的原则。其成员退出制度与土地承包经营权、宅基地使用权及集体收益分配权等“三权”退出制度既相对独立，又密切联动。以自愿申请退出为主线，可以将“三权”退出纳入成员退出程序；针对进城落户农民，可以通过集体自治方式要求成员退出并反作用于“三权”退出的实现。成员退出的协商补偿机制和保留财产权益的补偿方案，有利于弥补“三权”退出制度的不足。

关键词：农村集体经济组织成员；成员退出；“三权”退出；退出补偿

目次

一、问题的提出

二、《农村集体经济组织法》确定的农村集体经济组织成员退出的内涵

（一）农民集体成员退出

（二）退出农民集体产权体系

（三）退出农民集体组织体系

三、农村集体经济组织成员退出的方式

（一）成员自愿退出

（二）法律强制退出

（三）集体自治退出

四、农村集体经济组织成员退出制度独立于“三权”退出制度

（一）成员退出与“三权”退出的差别

（二）独立规范成员退出制度的意义

（三）区分成员退出与“三权”退出需要明晰的几个问题

五、农村集体经济组织成员退出与“三权”退出的制度衔接

（一）成员退出对“三权”退出的吸收合并

（二）进城落户农民适时的成员退出

（三）成员退出的补偿机制

六、结语

一 问题的提出

《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《二十届三中全会决定》）指出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”推进农业转移人口市民化，是城乡融合发展的首要任务。适应农业人口转移的需求，促进人地资源流动匹配，同时确认和维护好新型城镇化进程中农民的权益，是关乎乡村振兴与高质量城镇发展的重要命题。《二十届三中全会决定》进一步明确强调，要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。

关于土地承包经营权、宅基地使用权及集体收益分配权（以下简称“三权”）的有偿退出问题已形成大量研究成果。2018年修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和2019年修改后的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）率先增加了有关鼓励土地承包经营权和宅基地使用权自愿有偿退出的原则性规定。但农业农村问题是一个系统化问题，土地承包经营权、宅基地使用权及集体收益分配权是农民集体产权体系下集体成员所享有的具体权利形态，单一视域下研究土地承包经营权、宅基地使用权及集体收益分配权的退出问题，必然存在“三权”退出与农民丧失集体成员资格的关系之诘问。如“三权”退出是否必然伴生农民集体成员资格的丧失？如是，那么孰为因孰为果？其权利变动的正当逻辑如何解释？如否，在“三权”退出时农民集体成员资格及权利又将如何体现和保护？特别是对于已进城落户的农民，目前法律和政策仅规定“不得以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，那么这部分农民如长期不退出“三权”，如何引导退出？对于这部分农民是否应当保留其农民集体成员资格以及保留多长时间，其合法性依据为何？如何平衡好对进城落户农民权益保护要求与促进城乡要素流动发展要求？这些问题在当前的“三权”退出制度中均未得到回答。本质上，这涉及对农民集体成员身份资格及成员权的系统性制度安排。《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）在对农民集体成员作出界定的基础上，首次对成员退出给出制度安排。该法第16条和第17条有关成员退出的规定，对于前述问题的回答给出了制度引导。但是，这两条规定较为笼统，表述相对原则，要适用于具体争议法律关系的判断，还需结合《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律法规、政策规定及地方实践经验，对农村集体经济组织成员退出的内涵、方式及其与“三权”有偿退出制度的衔接问题进行体系化探究，细化适用规则。

二 《农村集体经济组织法》确定的农村集体经济组织成员退出的内涵

农村集体经济组织是具有人合性的特别法人，成员是农村集体经济组织的基本构成要素。《农村集体经济组织法》第11条首先明确了成员的定义，第12条又规定由农村集体经济组织成员大会依法确认农村集体经济组织成员。立法的底层逻辑实际上是先行框定了一个自然存在意义上的农村集体经济组织，再行通过一系列法定程序转变为登记意义上的法人组织。这个自然存在意义上的农村集体经济组织本质上就是农民集体，农村集体经济组织成员退出即为农民集体成员退出。

（一）农民集体成员退出

理解农村集体经济组织成员退出的概念，首先需要厘清农村集体经济组织与农民集体这两个基本概念。农村集体经济组织是《民法典》所确认的特别法人，具有民事主体资格。农民集体作为一个专有概念，源于《民法典》第261条第1款规定的“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。“农民集体所有”的表述说明其是这一特定法律关系的主体。关于农村集体经济组织与农民集体之间的关系，学术上有三种观点。第一种观点认为，农村集体经济组织与农民集体具有实质的同一性，两者是所有权和所有制在不同层面的表达，农村集体经济组织是农民集体的民事主体化及组织化表达。第二种观点认为，农村集体经济组织和农民集体为分别独立的民事主体，农民集体为集体所有权的主体，农村集体经济组织为农民集体的代表主体。第三种观点认为，应区分集体财产的类型进行类别化分析，就集体资源性财产采用独立说，即农民集体是所有权主体，农村集体经济组织是农民集体的代表主体；就集体经营性财产采用同一说，即农民集体与农村集体经济组织实质同一，农村集体经济组织即为集体所有权主体。争论中多涉及对农民集体的内涵及性质的不同理解，以及对农村集体经济组织样态的不同认识。实践中，伴随着集体产权制度改革，农村集体经济组织的形式和样态更加丰富。比如，有的地方仅围绕农村集体经营性财产进行股份量化改革，或者同时还将土地等资源性资产及非经营性资产一并纳入进行折股量化改革，改革后形成的新型农村集体经济组织的财产范围不一；有的地方采取固化集体经济组织成员的股份制方案，或者通过保留集体股等形式采取动态调整股权及成员的方案，如此改革后形成的新型农村集体经济组织的成员范围不一。以不同的改革模式为论据，关于农村集体经济组织与农民集体关系的认识之争愈加激烈。

本文认为，以上认识之争本质上是源于对农村集体经济组织的认识和界定不统一。《农村集体经济组织法》的首要意义是明确界定农村集体经济组织的内涵和外延。以《农村集体经济组织法》相关规定为基础展开，重新审视农村集体经济组织和农民集体的关系，可以进一步得出农村集体经济组织与农民集体具有同一性的结论。

首先，从成员的初始构成来看，农村集体经济组织与农民集体相一致。《农村集体经济组织法》第12条第1款规定：“农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。”该规定表述看似逻辑矛盾，即在未确定成员之时就已经存在“成员大会”，又由成员大会来确认成员身份。但结合第11条的规定就可以理顺第12条规定的逻辑。在第11条对农村集体经济组织成员进行界定，即农村集体经济组织成员资格为依法认定的前提下，第12条规定中农村集体经济组织成员大会的确认只是对法律已认定的成员进行程序性确认而非实体性设权。根据第11条规定，农村集体经济组织成员是以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，而《民法典》第261条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”因此，农村集体经济组织成员就是农民集体成员，是法律的应然状态，农村集体经济组织成员大会自我确认的过程就是从法律应然状态向实然状态转化的过程。

其次，从成员的发展构成来看，农村集体经济组织与农民集体保持一致。是否允许非农村集体经济组织成员通过投资方式持有集体经济组织股权，成为农村集体经济组织成员；股权是否固化，固化后的新生农民是否为农村集体经济组织股东。这些是农村集体产权制度改革面临的重要问题，也是反对农村集体经济组织与农民集体同一性观点的重要论据。《农村集体经济组织法》最终的立法选择对以上问题分别给出了回应。一方面，严格限制外部人员加入。对于非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经本集体经济组织成员大会全体成员3/4以上同意仅可以取得收益分配权益及享受福利等权利，但严格禁止其取得成员身份，并限制其取得土地相关权利及参与管理等权利。另一方面，在封闭范围内动态调整成员范围。调整的范围限于以初始认定的农村集体经济组织成员为基础，因生育、结婚、收养等亲缘关系而衍生增加的人员，或因政策性移民而在农民集体土地区域范围内增加的人员。由此可见，农村集体经济组织成员的发展变化与农民集体始终保持一致。

再次，从农村集体经济组织的运行机制及职能范围来看，农村集体经济组织与农民集体具有同一性。农民集体所有的表现形式就是集体成员集体所有，强调集体成员对集体财产享有共同的支配权、平等的民主管理权和共同的收益权。农民集体成员共同决定的过程，就是农民集体所有权行使中集体意志外化的过程。《农村集体经济组织法》第26条第1款明确农村集体经济组织成员大会为本农村集体经济组织的权力机构；第13条规定农村集体经济组织成员依法享有参加成员大会、参与表决决定集体经济组织重大事项和重要事务的权利。在前述已论证农村集体经济组织成员与农民集体成员一致的基础上，农村集体经济组织成员参加成员大会并行使表决权的过程，正是农民集体意志形成的过程，是农民集体所有权行使的意思形成机制。进一步，《农村集体经济组织法》明确规定农村集体经济组织成员大会的职能范围涉及农村土地承包、宅基地使用、集体经营性财产收益权份额量化、集体经营性建设用地使用及出让出租、土地补偿费分配使用、集体投资及经营管理等事项，与《民法典》具体列举的集体所有权的权利内容事项基本一致，与农民集体所有权特有的经济权能、保障权能、社会管理权能等复合权能体系相匹配。

最后，从集体经济组织的财产范围来看，农村集体经济组织与农民集体具有同一性。《农村集体经济组织法》第36条第1款列举的集体财产范围，已覆盖《民法典》第260条所规定的集体所有的不动产和动产财产范围；第36条第2款更进一步规定“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有”，这与《民法典》中“农民集体财产属于本集体成员集体所有”的规定，表述方式和表述内容基本一致，进一步呼应了农村集体经济组织与农民集体具有同一性的结论。

综上所述，农村集体经济组织与农民集体具有同一性，农村集体经济组织成员退出实质上即为农民集体成员退出。退出的实质法律效果就是农民集体成员的成员权消灭，具体表现在两个层面：一是产权意义层面，退出农民集体产权体系，农民集体成员所享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等权利消灭；二是组织意义层面，退出农民集体的组织体系，农民集体成员的选举权、被选举权、表决权等管理性权利消灭。

（二）退出农民集体产权体系

农民集体所有权不同于权利主体单一的私人所有权，有着浓厚的地缘因子和团体色彩。围绕农民集体产权体系的识别和构造，形成了共同共有说、总有说、合有说、新型总有说、成员共有说等不同观点。诸多观点的共识基础在于认可集体所有权的主体是“农民集体”，而“集体”由“本集体成员”构成，只是在解构集体与成员之间的关系以及成员分享集体利益的机制方面有不同的认识。农民集体成员退出意味着农民集体成员分享集体利益的资格灭失，集体成员与农民集体之间以成员权为基础形成的产权关系发生改变。

现行的农民集体产权制度，难以用一个统一模式予以概括，针对不同的财产类型，形成了不同的产权结构。就土地等资源性财产而言，形成了类似于新型总有的产权结构，即在农民集体范围内形成“成员集体所有——成员个体用益”的产权结构。集体成员取得的土地承包经营权和宅基地使用权，既是一项独立的用益物权，又具有所有权意义上的自益权属性，是集体所有权的一种实现方式。就经营性财产而言，集体产权制度改革后成员所享有的收益分配权被股份化，集体所有的产权结构兼具共同共有和按份共有的特点，成员以共同共有模式行使占有、使用、处分权能，以按份共有模式行使收益权能。就非经营性财产而言，所有权行使层面强调农村集体经济组织的法人独立所有，所有权功能层面更强调对农村集体经济组织成员的福利支持与保障。可以说，农民集体产权体系是以成员权为核心所构造形成的由不同层次的子权利体系组成的综合性权利系统，成员权在不同的子权利体系中具象化为不同的权利类型。因此，成员退出时，表现出不同的权利消灭效果。

针对土地等资源性财产而言，集体成员所享有的权益呈现两种样态。一是成员申请取得土地承包经营权和宅基地使用权的资格权样态；二是享有土地承包经营权和宅基地使用权的独立权利样态。资格权本身并不是独立的法律权利，其显性表现为抽象的成员权，故成员退出之时，相应权益随成员权消灭而即时消灭。就土地承包经营权和宅基地使用权而言，该两项权利分别以农户家庭为单位而承包取得和申请取得，按照现行法律和政策规定，以户为单位所取得的承包地和宅基地并不随户内成员变动而变动。因此，如果是整户成员共同退出的，直接外在表现就是承包地和宅基地的收回；如果是个体成员退出的，则涉及家庭户内相应权益的调整问题。针对收益分配股权而言，应当随成员退出而退出，理论上存在转变为非成员继续持股参与分配集体收益的可能，但也与成员股权有所区别。针对在农民集体中所享受的福利待遇和公共服务等，则随成员退出而自然终止。

（三）退出农民集体组织体系

从组织存在意义角度看，成员是农村集体经济组织存续的根本，成员退出意味着退出农村集体经济组织法人治理体系。同时，农民集体所有权本身也具有物权和组织两个技术属性，融于一体使集体所有权呈现所有权形态和组织形态两个面相，以组织化方式管理集体财产是农民集体所有权的权能之一，成员退出意味着放弃以成员身份参与管理的权利，即农民集体所有权的共益性管理权。

“成员权的共益权方面的内容是实现集体经济组织经营管理权能的具体方式。”成员参与农村集体经济组织民主管理的权利包括选举和被选举为成员代表、理事会成员、监事会成员或者监事的权利；参加成员大会或者成员代表大会并表决的权利；知情权；监督建议权等。需要探讨的问题是，如果在成员退出前已经被选举为理事会成员或者监事会成员，是否随成员退出而免除相应的职务？这个问题的本质是农村集体经济组织的理事和监事是否必须具有成员资格。《农村集体经济组织法》第29条第1款规定：“农村集体经济组织设理事会，一般由三至七名单数成员组成。”此处所表述的“单数成员”是否为农村集体经济组织成员的意思？抑或只是理事会成员的一般表达？对此，有观点认为“没有明确规定理事应否具有成员资格”。申言之，法律并未明确限定理事及监事具有成员身份，且从吸引经济管理和技术能力突出的能人治村的现实需求来说，不应限定理事及监事具有成员身份。本文对此持不同观点。虽然《农村集体经济组织法》没有直接规定理事应否具有成员资格，但是第13条将依照法律法规和农村集体经济组织章程被选举为理事会成员、监事会成员或者监事的权利列举为成员享有的第1项权利，而第15条进一步规定，非农村集体经济组织成员依法可以享有的权利仅为第13条第7项、第9项、第10项规定的权利，并不包括第1项权利，即排除了非农村集体经济组织成员被选举为理事会成员、监事会成员或者监事的资格。至于农村集体经济组织所需要的专业经营管理人才，则可以通过聘任外部管理团队的途径得到实现。《农村集体经济组织法》第30条规定的理事会职权第8项，正是指向聘任、解聘主要经营管理人员及决定其报酬的相关内容。因此，在成员退出之时，已任理事或者监事职务应因成员退出而当然被免除。

还需特别说明的是，农村集体经济组织成员退出不等同于退出村民委员会组织成员身份。村民委员会是依据《村民委员会组织法》成立的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，以发展农村基层民主，维护村民合法权益为主旨，与农村集体经济组织有着明显的职能界分。村民委员会组织和服务的对象是村民，既包括农村集体经济组织成员，也包括在本村居住1年以上的外来人员。在人口自由流动的大环境下，可能存在居住在本农村区域范围内的村民范围大于集体经济组织的成员范围，以及居住流动在外的农村集体经济组织成员不参加本村村民委员会组织的情况。因此，农村集体经济组织成员退出后，如仍然居住在本村的，不影响其村民委员会组织成员的身份及权利。

三 农村集体经济组织成员退出的方式

《农村集体经济组织法》第16条规定了成员自愿退出的方式，第17条规定了依法丧失成员身份的几种情形。就成员退出的相关规定，《农村集体经济组织法》与其草案二审稿基本一致，与草案一审稿对比，最大的变化是将“自愿退出”情形从第17条规定的几种丧失成员身份的情形中予以删除。如此修改是出于立法逻辑周延的技术考虑，在第16条已有规定的情况下，第17条没有必要再重复规定。同时也说明第16条规定的“自愿退出”与第17条规定的几种法定情形，并列为成员身份丧失的原因，只是作用和调整方式不同。本文将其统一总结为“成员退出”，并将农村集体经济组织成员退出归纳为成员自愿退出、法律强制退出及集体自治退出三种方式。

（一）成员自愿退出

农村集体经济组织成员享有自愿退出的权利，这符合农民集体所有权的私权属性。虽然作为农民集体所有制的实现形式，农民集体所有权承载了不同于私人所有权的特殊功能，但也不能改变所有权根本的民事权利属性。农民集体所有权本质上仍属于财产性私权利。“私权利是指法规范赋予人的、旨在满足其利益的意志力，意志空间和自我决定的私权利的内在规定性”。农民集体所有权所实现的集体利益是集体成员个人利益的集合，集体成员依其身份所获得的成员权益本质上是农民集体利益的构成部分。因此，集体成员当然有处分（放弃）其个人私权益的自由。

《农村集体经济组织法》第16条虽然规定农村集体经济组织成员可以自愿退出农村集体经济组织，但在退出的程序方面却表述为由成员提出书面申请并经农村集体经济组织同意，其中存在一个“申请——同意——退出”的逻辑关系。这是否意味着成员自愿退出权的实现要受到一定的限制，最终由农村集体经济组织来决定？有学者认为，集体所有权不是一种纯粹的私权，兼具社会保障属性，成员在集体中所享有的利益不仅仅是财产性利益，更承载着福利属性和保障功能。因此，从国家对公民的基本生存权益的保障性安排角度来说，成员退出需要以其已获得其他替代性社会保障为前提，经集体经济组织同意的程序，正是对该前提条件的实质性把握。比如，有的先行试点地区要求退出成员已获得城镇社保或者取得居住保障，要求成员户内保留最低份额股权数，限制未成年人退出等。本文认为，每一个成员都具有生存判断的基本理性，对于是否选择退出以及选择退出以后的生活保障亦有判断，甚少有未能获得稳定生活的成员主动退出集体经济组织的情况，甚至有调查研究显示，还有很多“离农”或者完全“离农”的人更不愿意退出土地承包权及农村集体经济组织的情况。因此，不需要由集体经济组织来替代成员决定，应当充分尊重成员自主决定、自愿退出的权利。第16条规定中农村集体经济组织对成员退出申请的“同意”，应当解释为具有告知及集体成员身份涂销的程序意义，不应当构成对成员退出权的实质限制。

（二）法律强制退出

农村集体经济组织成员身份本质上来源于法律的赋权。法律赋权的根本是契合集体所有权的本质属性，以保障本集体成员生存和发展这一根本目标为指引。《农村集体经济组织法》第11条明确将以集体所有土地等财产为基本生活保障作为对农村集体经济组织成员确权、赋权的主线。既然以土地等财产作为基本生活保障为主线进行赋权，是否意味着对那些已脱离以农民集体所有的财产作为基本生活保障需要的居民，法律上自然应当剥夺其集体成员资格呢？这确实曾经是主流认识并得到法律的确认。例如，2002年通过的《农村土地承包法》第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这是国家公权力在总体性社会下的“再分配秩序”安排。国家为城市人口提供制度化社会保障，通过土地为农民提供社会保障，如果农民离开农村土地转变为市民，则自然应当退出农村集体土地，进入城市社会保障体系。单就土地保障功能考虑，如此安排似乎也符合最基本的社会公平观念和生存伦理。党的十八届三中全会以来，农民财产权不断扩权赋能，农村集体土地的功能逐步由保障性功能向财产性功能转变。随着农地“三权”分置改革及农村集体产权制度改革的推进，农民集体成员所享有的土地产权及其他权益由“弱化”“残缺”状态逐步“充实”“丰满”起来，成员身份所附加的除基本生活保障以外的财产权益属性逐步突显。从激活土地的财产权属性、保护农民合法权益的角度看，这是一个重大的历史进步。由此，也对国家通过“集体所有制+命令经济”的方式强制农民集体成员退出提出了严格的限制。同时，以“户籍”为标准判断农民是否已达到获得稳定的、足以替代集体土地保障的条件，是固守城乡二元结构的表象认识，不符合真正落实和保障农民权益的实质要求，也与城乡融合发展的要求不一致。2018年修改的《农村土地承包法》删除了集体经济组织调整收回承包地的规定。循此逻辑，《农村集体经济组织法》第17条严格限定了成员身份丧失的几种法定情形。

第一种情形为“死亡”。这属于因权利主体民事权利能力消灭而导致民事权利消灭的一般情形，特别列明的意义在于从法律规范层面强调成员身份的人身专属性，将其与成员相关的财产权利相区别。

第二种情形为“丧失中华人民共和国国籍”。其正当性源于农民集体所有权的社会主义公有制属性。农村集体经济组织成员身份本质上承载着以土地等财产提供基本生活保障的制度安排，丧失中国国籍，当然不再具有享受国家福利的资格。

第三种情形为“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”。这属于成员身份的相对退出情形，实际上是对集体成员身份提出的唯一性要求。之所以如此要求，是因为农村集体经济组织成员身份认定本身即意味着以农村土地区域划分为载体，对集体成员的社会身份、社会治理和社会保障的归属作出制度安排。在制度层面既要打通农村村民因结婚、离婚等原因出现人口流动时的成员身份调整通路，又要严格杜绝村民多重享受集体保障、权益和福利的可能。与之相呼应，《农村集体经济组织法》第18条第2款规定：“农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。”

第四种情形为“已经成为公务员，但是聘任制公务员除外”。该规定情形的正当性在于成为公务员意味着已取得稳定的国家保障，足以替代集体保障。在立法过程中，不少意见都提出，除公务员外，事业单位工作人员、国有企业员工等也应丧失成员身份。实践中也有地方作出类似的规定。最终的立法选择并未采纳该观点，是考虑到有关事业单位情况复杂，有的也不是财政全额保障，且事业单位改革目前仍在进行中；国有企业用工形式也较为多样，实践中各地做法也不一样。立法的基本态度是，对农民集体成员权利应当尊重与保护，对剥夺农村集体经济组织成员身份持审慎态度。因此国家立法宜保持适当的包容性，不对事业单位工作人员、国有企业员工丧失成员身份问题在法律上进行统一规定。同时，对丧失农村集体经济组织成员身份的公务员还进行限缩性规定，将聘任制公务员除外。这也是考虑到聘任制公务员的聘任合同期限为1年至5年，与一般公务员存在较大差别，对此类公务员给出与一般公务员不同的制度安排。关于这些具体特殊情形，根据《农村集体经济组织法》第17条第1款第5项的授权，可以由地方立法或者农村集体经济组织章程根据实际情况确定。

综上所述，国家法律规定丧失农村集体经济组织成员身份，本质上是以集体土地等财产提供基本生活保障已无存在之必要为前提，但对于保障必要性的判断及法定情形的规定持审慎的态度。同时，还需要考虑对农村集体经济组织成员在集体土地等财产之上的保障性制度安排和财产性权益保护之间的平衡，不能逾越依法保护农民财产权利的底线要求。因此，《农村集体经济组织法》第17条第2款同时规定，因前款第3项和第4项情形而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。此外，考虑到各地及各农村集体经济组织的发展情况不一，在《农村集体经济组织法》第17条第1款第5项规定的成员身份丧失的兜底性条款中，也为地方及农村集体经济组织根据实际情况规定退出情形及给出具体的制度安排预留了空间。

（三）集体自治退出

《农村集体经济组织法》第17条第1款第5项为“法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形”，是考虑到我国各地农村集体经济组织发展情况不一、差别较大，对于成员身份丧失的情形不能完全统一，国家立法宜保持一定的包容性，给予地方立法和各农村集体经济组织因地制宜的自主空间。需要指出的是，《农村集体经济组织法》特别强调了农村集体经济组织章程的地位。本文认为，因农村集体经济组织章程规定情形而丧失成员身份的，本质上有别于成员自愿退出和法律强制退出方式，属于集体自治退出。

关于农村集体经济组织章程的性质，学术界有自治说和契约说两种认识观点。这两种观点的认知角度各有侧重，自治说侧重强调已形成的章程文本本身具有独立于法律之外的社会规范属性；契约说侧重强调章程形成是集体成员通过缔约方式创制的过程，藉由契约自由之力，反对法律管制。两种观点统一于共同的价值目标，证明农村集体经济组织章程具有排除行政权力干预的独立权力属性。农村集体经济组织通过章程实现规范和自治，是其行使集体所有权的基本方式，应当得到法律的肯定和尊重。正如有学者所言：“集体成员民主制定集体财产管理规章，是集体所有权权能行使中最基本的权利。”私权利运行的基本原则就是法无禁止即可为。但关于成员退出问题，是否属于农民集体自治规范能够决定的范畴呢？从组织法层面考虑，集体经济组织章程对其成员加入及退出进行统一规范并无不妥。但集体经济组织成员除具有法人组织的成员身份以外，同时还具有农民集体所有权的主体身份，事关民事基本权利得丧变更问题，由集体经济组织章程进行规定是否妥当？即便采用契约说将其解释为属于成员个人决定事项，属成员个人对其权利处置和安排的自由，也存在章程制定的民主程序中2/3多数决是否侵害少数集体成员权益的问题，亦存在可能损害后加入成员权益的问题。

本文认为，《农村集体经济组织法》保留对于成员身份集体自治退出的立法选择，有正当理由，并且在法技术规范层面也无不妥。首先，集体成员资格及权益事项确实属于农村集体经济组织制度的重要组成，事关民事基本制度范畴，按照《中华人民共和国立法法》规定应当由法律作出规定。《农村集体经济组织法》第17条第1款第5项属于引致性规定，集体经济组织章程本身是被引致的规范，并不存在违反规范法渊源效力层级要求的问题。其次，集体经济组织章程形成的过程，不应理解为集体成员个人主义的表决行为，而是整体主义的“农民集体决定”，不受每一位成员个人是否直接同意的约束。虽然肯定集体成员在农民集体中自益权益的存在意义，但是自益权益的存在应以农民集体共益权益为基础，脱离农民集体谈集体成员属于无本之末，所以在程序正义规则下集体成员个体通过意思表示所形成的集体意志，法律效果自当反馈于全部集体成员，并不囿于意志形成过程中的具体成员个人。当然，如果集体成员认为章程规定的成员退出事项违反法律规定，损害其合法权益的，亦有权向乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门反映，确属实的，相关部门有权责令集体经济组织改正。最后，从实际情况来说，各地区、不同的农村资源禀赋各不相同、农村集体风俗传统各不相同、集体经济和城乡融合发展程度亦不相同，农村集体经济组织成员自有其相处之道和自治之策。

当然，以集体自治方式决定成员退出也并非不受法律规范限制。集体经济组织章程有关成员退出的规定不得违反有关成员资格确认的法律规定。《农村集体经济组织法》第11条规定了农村集体经济组织成员的法定资格条件，第12条第1款进一步规定由农村集体经济组织成员大会依据第11条规定确认农村集体经济组织成员。据此，《农村集体经济组织法》第11条规定的成员资格条件应属强制性法律规定，农村集体经济组织通过成员大会认定成员身份须以该法定资格条件为前提，不能经由成员自治而加以修改。同理可推知，在集体自治决定成员退出时，亦应严守《农村集体经济组织法》第11条规定的要求，只能是在成员所处情境变化，已不符合第11条所列要素条件的情况下，才可通过集体自治方式决定成员退出。根据《农村集体经济组织法》第11条规定，成员资格认定包括三个方面的要素条件，即户籍要素、稳定的权利义务关系要素和基本生活保障要素。三个方面的要素虽都作为成员身份认定的条件，缺一不可，但从存在意义角度而言，并非完全同一，而是有着递进关系。户籍要素是基础前提，稳定的权利义务关系是承载方式，基本生活保障是根本目标。户籍和稳定的权利义务关系的判断意义，均在于指引认定成员基本生活保障条件是否成就。因此，在考虑成员退出时，应当以逆向思考方式框定可自治决定空间，即以基本生活保障要素条件丧失为根本前提。《农村集体经济组织法》第17条第1款第3项、第4项规定，将已取得其他集体经济组织成员身份和已经成为非聘任制公务员作为成员身份丧失的法定情形，也充分证明法律上是认可以成员取得替代性生活保障，即其基本生活保障要素条件丧失为成员法定强制退出的基本要求。但从统一立法角度而言，对替代性生活保障的具体认定采取了从严态度。至于其他可具体认定为丧失基本生活保障要素的情形和条件，可以由地方立法或农村集体经济组织章程根据实际情况确定，当为以集体自治方式决定成员退出的作用空间。否则，如突破成员基本生活保障要素条件要求，以所谓“自治”方式决定成员退出的，则涉及违反法律强制性规定，当属无效。

《农村集体经济组织法》并未针对以集体自治方式决定成员退出的具体程序进行规定。结合《农村集体经济组织法》的一般性规定，在程序方面重点应关注以下两方面内容。第一，须在农村集体经济组织章程中将不再以集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障为必要的情形列为成员身份丧失的情形，这是启动集体自治性退出的前提。章程规定，可以是就符合丧失以集体所有财产为基本生活保障必要条件的具体性规定，也可以是概括性规定。如果是具体性规定，意味着在制定农村集体经济组织章程时，就已明确并可列出符合丧失以集体所有财产为基本生活保障必要的具体情形。其优势在于后续成员退出的依据明确、程序简洁，但劣势在于可能存在章程规定固化与实际情形变化之间无法弥合，导致适用不当的问题，这对应对实际情况变化及时修订章程规定提出更高的要求。如果是概括性规定，则意味着在章程中将“出现丧失以集体所有的土地等财产为基本生活保障必要的情形”列为一般性规定，具体判定则由成员大会根据章程规定的程序进行认定。例如，农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》第15条有关成员大会职权的规定中也列明成员大会行使“审议、决定相关人员取得或丧失本社成员身份事项”的职权。第二，无论农村集体经济组织章程中是否就成员符合丧失以集体所有的土地等财产为基本生活保障必要的具体情形作出规定，在决定特定成员退出时，均须履行法定的决议程序。根据《农村集体经济组织法》第26条和第27条规定，应当将该决议事项作为成员大会审议决定的重要事项，先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论，再经成员大会全体成员三分之二以上同意，农村集体经济组织章程有更严格规定的，按照章程规定。

综上所述，农村集体经济组织成员退出总体上应以自愿退出为主，严格限制法律强制退出适用情形，同时也尊重集体自治性退出的规范路径。

四 农村集体经济组织成员退出制度独立于“三权”退出制度

退出农民集体产权体系是农村集体经济组织成员退出的核心法律后果，涉及包括土地承包经营权、宅基地使用权及集体成员收益分配权等具体产权形式的退出。《农村土地承包法》《土地管理法》及其他相关政策文件已分别对“三权”退出进行了原则性规定。理论上虽有区分保留成员身份的相对退出和同时放弃成员身份的绝对退出之探讨，但实践中多数未对其进行严格区分，成员身份退出与“三权”退出仍然混淆在一起。本文认为，《农村集体经济组织法》第16条和第17条对成员退出进行专门规定，意味着将成员退出作为有别于“三权”退出的一项独立制度予以规范。

（一）成员退出与“三权”退出的差别

成员退出与“三权”退出的主要差别在于以下几个方面。

首先，行为对象和行为性质不同。成员退出的行为对象是成员身份，本质上是因成员主动放弃或其他法定情形导致的特定身份资格消灭的行为。“三权”退出的行为对象是特定的权利，本质上是特定权利的转移行为。权利转移的方式包括两种，一种是由一方成员主体将特定权利转移给其他主体；另一种是由成员主体将特定权利交由农民集体收回。成员退出则不存在成员身份资格转移的问题。需要特别强调的是，集体产权制度改革后，传统的农村集体经济组织改革为以股份合作制为内核的新型农村集体经济组织，农民在名义上完成了向股民的转变，但不同于一般法人企业股东身份资格能够随股权转让而转让的特点，成员的身份资格具有专属性，不可转移。

其次，法律程序或法律关系主体不同。成员退出程序涉及的主体为农村集体经济组织成员和农村集体经济组织，由成员向农村集体经济组织提出退出申请，农村集体经济组织对成员身份资格消灭予以确认，并完成涂销登记。根据退出方式不同，“三权”退出的法律关系主体和具体程序不完全相同。以权利流转方式退出的，法律关系主体为转出权利主体与另一方受让权利主体。在现行法律和政策框架下，“三权”流转的范围限于本集体经济组织内部，即要求权利受让主体也为本集体经济组织成员。以权利赎回方式退出的，法律关系主体为成员和农村集体经济组织。

再次，制度规范侧重调整的权利体系层级不同。成员退出涉及对农民集体产权体系中底层的根本性法律关系的改变。“三权”退出只涉及对在成员权这一基础权利下衍生出的具体子权利义务关系的调整，具有一定的独立性。针对“三权”退出，有各自的规则体系，成员可以自愿选择任一权利的退出，而不影响其他权利的享有。理论上，成员甚至可以在保留成员资格的前提下，自愿将“三权”全部退出，并不影响其依据成员身份资格享有“三权”范围外的其他权利。比如，农民在土地承包经营权期限内退出其土地承包经营权的，只要依然保留着成员资格，那么在下一轮发包时依然享有取得承包土地的权利。但反之，成员退出则意味着其与农民集体的产权关系发生根本性改变，将对基于成员权利衍生所取得的包括“三权”在内的所有权利产生联动影响。

最后，制度定位不同。成员退出制度是成员个人与成员集体之间权利义务关系彻底结束的最后一道门槛，也是完成农民向市民转化的最后一个稳定器和助推器。成员退出制度具有总揽性，制度本身关注成员身份转变背后所代表的市民化转型的全局。比如成员退出程序可以融合“三权”完成一揽子退出；在成员退出补偿时，可以不限于“三权”的具体财产价值，给予没有土地承包经营权或宅基地使用权的无地农民一定的补偿，对其市民化转型提供福利支持和保障。“三权”退出制度的价值定位聚焦于对成员所取得的具体财产权益的保障，强调对财产权益的价值补偿，不涉及对特定财产权益价值以外的其他因素的考量。

（二）独立规范成员退出制度的意义

独立的成员退出制度是完善以成员权为中枢的农村集体产权体系的规范要求。在农村集体产权制度改革和以“三权”分置为核心的农村土地制度改革背景下，农民集体产权体系的结构和层次更加清晰，成员权在农民集体产权体系中的权利地位更加突出和完善。成员权是成员取得和享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等权利的基础，以“三权”为主体的权利义务关系是成员权实现的具体表现形式。但成员权本身具有基础性、抽象性和延展性的特点，很难将集体成员身份所带来的权益与单一的权利类型完全绑定，对成员退出制度进行独立规范是在集体产权体系下充实保护成员权益的要求。

独立的成员退出制度契合农村集体经济组织特别法人的规范要求。农村集体经济组织作为一个特别法人，应当有规范的设立、治理、运行及终止制度。《农村集体经济组织法》对农村集体经济组织设立的重要构成要素即成员身份认定规则加以明确，将成员资格认定与户籍松绑，以土地等财产为基本生活保障需要作为认定成员的根本要求，同时在程序上明确须经集体经济组织成员大会确认并登记备案。既然对成员确认即加入农村集体经济组织，有严格的程序规范，那么亦有必要对成员退出农村集体经济组织给出相应的制度规范。这是严谨的组织制度规范所提出的立法技术要求。

独立的成员退出制度具有统筹作用，对于进一步推进“三权”退出制度有效落实、促进城乡融合发展具有实际意义。目前在法律或政策层面已分别针对“三权”退出给出了原则性规定，总体思路是允许农民“带地进城”“带股进城”，给农民的市民化转型提供适当的过渡期，减少社会转型的震荡，最终逐步引导“离农、进城”农户在转型稳定后能够彻底退出农村土地。但因为“三权”各自的退出机制缺少协同性，“离农”后暂时允许农民继续持有“三权”与稳定后彻底退出农村集体经济组织的衔接机制不健全，导致部分“离农”或完全“离农”、在城市生活稳定的农户，退出土地承包权的意愿反而显著降低了。以成员退出制度为主导，可以发挥其本身的统筹协调机制，将“三权”退出纳入统一的制度框架，促进城乡融合、人地协调发展。比如，可以在统一的成员退出制度框架内设计土地承包经营权或宅基地使用权退出向成员集体收益分配权转化的方式，先行引导土地退出，再逐步完成集体收益分配权等权益的退出。针对已稳定转型的进城农户长期不退出集体土地的情况，也预留了通过农村集体经济组织章程规定成员退出条件的方式，通过集体自治要求成员退出的制度空间，实现对部分进城农户的组织化调整，反向推动农户退出农村土地。

（三）区分成员退出与“三权”退出需要明晰的几个问题

需要明确的是，建立成员退出制度并不是要消灭“三权”退出制度。“三权”退出制度仍具有独立性。基本的运行机制应当是，在农村集体经济组织成员申请成员退出的同时，将“三权”退出吸收在成员退出程序中。农村集体经济组织成员亦有权在不申请退出成员身份的情况下，仅就“三权”中的任一权利单独行使退出权。成员退出制度和“三权”退出制度共同为农村集体经济组织成员的市民化转型提供多种选择方案。关于成员退出和“三权”退出的理解，既有研究中有一些容易造成混淆的观点，需要进一步予以明晰。

有观点提出，在农村集体产权制度改革下，应当以是否持有集体“资产份额”作为判断成员资格得丧变更的基础和依据，成员股权退出即代表成员退出。本文认为，按照中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权制度改革意见》）的要求，集体产权制度改革涉及的主要是农村集体所有的经营性财产，《农村集体经济组织法》第40条所规定的可量化收益的财产范围也仅指向集体所有的经营性财产，并未将农用地、宅基地等主要的资源性财产和其他非经营性财产包括在内，作为集体经营性财产收益量化分配依据的“股权”，本质上就是集体经营性收益分配权，其权能范围远远小于成员权权能范围，只是成员权利的部分表现形式。故此，成员股份退出不等同于成员身份退出。即使有的地方将土地资源等一体化入股社区股份合作社，折股成股权份额，此时的股权权能范围比单一的集体经营性财产范围要广，但也不能简单将股份与成员身份直接对应，应当综合股份背后所承载的权利义务是否与《农村集体经济组织法》所规定的成员权利义务相一致来区分判断。

另有观点提出，进城落户农民可以根据自身的意愿选择转让或退出其全部集体成员权利，或者选择流转、退出部分权利，如果农民将“三权”全部转让或退出的，即丧失集体成员权，亦不再是农民集体的成员。此观点实际上是认为“三权”整体即可代表成员权。本文认为，从法理逻辑来看，成员权是抽象概括的资格性权益，“三权”是成员权衍生的具体实现形式，具体权利消灭后，应当恢复至抽象的资格权益状态，而非消灭了成员权本身，即不能以“三权”整体消灭反推成员身份消灭。从具体程序来看，《农村集体经济组织法》第16条规定集体成员自愿申请退出成员身份，即意味着成员退出需要成员明示的申请程序，而不能以成员退出具体的财产权利来默示推定其成员身份的退出。只要成员未明示启动申请退出其成员身份的程序，即使“三权”已全部退出，其成员身份也未丧失，仍然享受“三权”以外的其他成员权益，在规则限度内保留着由抽象成员权益兑现为具体权利的资格。

五 农村集体经济组织成员退出与“三权”退出的制度衔接

成员退出与“三权”退出的制度衔接机制主要体现在三个方面：一是以成员自愿申请退出为主线，将三权退出纳入成员退出程序中做整体的制度安排；二是针对进城落户农民的成员身份资格问题，通过集体自治方式进行组织化调整，反作用于“三权”退出制度的实现；三是通过成员退出的协商补偿机制，赋予无地农民退出及市民化转型必要的保障和支持，弥补“三权”退出补偿方式对农民转型支持的不公平、不全面问题。

（一）成员退出对“三权”退出的吸收合并

理论上，成员退出应当导致以成员身份享有的“三权”随之退出的法律后果，这是能够将“三权”退出吸收合并到成员退出程序的基础。

就集体收益分配权或称成员股权而言，该项权利是直接以其成员身份为依据而被确认取得，在一定程度上也可以理解为是成员身份的另类表达形式。成员退出意味着成员权消灭，以成员身份享有的集体收益分配权或成员股权应当随之消灭。但《农村集体经济组织法》第15条同时也对非农村集体经济组织成员可以享有参与分配集体收益的权利进行了肯定。因此，当农村集体经济组织成员退出之时，其所享有的集体收益分配权可以同时退出，也可以给出以非成员身份继续保留的选择。该法第16条第2款规定，农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益。关于成员退出并保留集体收益分配权的具体程序是依据第15条规定经成员大会全体成员3/4以上同意，还是依据第16条第2款规定与农村集体经济组织协商决定？本文认为，其第15条规定主要是针对非农村集体经济组织成员进入农村集体经济组织体系的限制性规定，因此程序性限制和要求更为严格。针对农村集体经济组织成员退出而保留已享有的收益分配权的程序要求，应当适用第16条规定，农村集体经济组织内部按照一般程序决策即可。

就土地承包经营权和宅基地使用权而言，《农村集体经济组织法》第13条规定的成员依法承包农村土地和依法申请取得宅基地使用权的权利自随成员身份消灭而消灭；而已经取得的土地承包经营权和宅基地使用权，其权利存续亦应受成员身份限制。虽然《民法典》肯定了土地承包经营权和宅基地使用权的用益物权属性，一般法理意义上的用益物权人与所有权人是完全独立的权利主体，其权利存续本身理应不受用益物权人与所有权人之间身份关系变化的束缚，但是，在农民集体产权体系下考量，土地承包经营权和宅基地使用权既具有用益物权属性，同时也是农村集体经济组织成员以其成员权为基础取得的自物权，是农村集体经济组织成员权的具体权利表现。权利持有本身也负载着身份属性。因此，成员退出时，应当同时退出其土地承包经营权和宅基地使用权。但《农村集体经济组织法》第16条第2款规定的“在一定期限内保留其已经享有的财产权益”，是否意味着成员退出时，土地承包经营权和宅基地使用权可以不随之退出？与保留集体收益分配权不同的是，《农村集体经济组织法》并没有针对非集体成员可以享有土地承包经营权和宅基地使用权给出直接依据，《农村土地承包法》第16条和《土地管理法》第62条规定则是将土地承包经营权和宅基地使用权人明确限定为农村集体经济组织的农户。如此，将《农村集体经济组织法》第16条第2款解释为成员退出的同时可以不退出土地承包经营权和宅基地使用权的依据，似有不妥。但是完全限缩解释第16条第2款规定，将土地承包经营权和宅基地使用权排除在外，也不符合最大程度促进土地资源有效释放的初衷。比较妥当的解释方案是，成员退出时，其享有的土地承包经营权和宅基地使用权应随之退出，退出补偿可以采取协商在一定期限内保留有关土地权益的方案。非农村集体经济组织成员保留的土地财产权益，不同于法定的土地承包经营权和宅基地使用权，本质上是与农村集体经济组织之间因协商约定而享有的债权性权利，非《民法典》所规定的用益物权。

成员退出虽可吸收合并“三权”退出，但并不意味着成员退出与“三权”退出的具体法律实现方式完全一致。成员退出的法律关系主体是成员个人与农村集体经济组织，而“三权”退出包括农村集体经济组织赎回和权利转让两种方式。具体程序可以细分为成员向农村集体经济组织提出成员退出申请，双方就具体的“三权”退出方式进行协商，如果协商一致认可农村集体经济组织赎回的，则就赎回价格进一步协商，“三权”退出的补偿价格统一包含在成员退出的补偿金额之中；如果无法就农村集体经济组织赎回达成共识，则可以在农村集体经济组织内寻找其他愿意受让的成员，完成具体的权利转让后，办理成员退出的具体手续。农村集体经济组织赎回的具体实现方式亦不限于一次性现金补偿，也可以通过保留权益逐步退出、收回土地转换利益分配等方式实现。

（二）进城落户农民适时的成员退出

以自愿为原则的“三权”退出和成员退出，是农民权益保障的根本要求。但进城农民长期保留成员资格，占有农村土地，享受集体权益，可能会出现妨碍集体资源优化配置以及长期占有集体成员和城市市民双重待遇的不公平问题，与政策初衷相悖。成员退出中的“集体自治退出”方式是解决这一问题的重要调节器。农村集体经济组织可以通过章程明确，农民进城落户后，在达到何种条件、在何种情况下，丧失集体成员资格，进而决定以何种方式收回成员长期无偿占有的土地或衔接转变为非集体成员有偿占有等权利形式。如此，正好弥补了《农村土地承包法》和《土地管理法》中有关土地承包经营权和宅基地使用权自愿有偿退出制度规定不完整的缺憾。

为什么“集体自治退出”的成员退出方式是弥补和完善“三权”退出制度的理想方案呢？首先，成员身份的取得在程序上须经农村集体经济组织成员大会所确认，根据农村集体经济组织章程规定的情形要求集体成员退出，本质上仍是农村集体经济组织成员大会的决定，成员身份取得和成员身份丧失的决定权和决定程序相匹配。其次，农民进城落户以后，究竟需要达到什么样的程度即可以认定其实际上已不再需要农民集体所提供的基本生活保障？农村集体经济组织对于进城农民长期消极占有土地导致资源配置不经济的容忍程度有多高？这些都无法概括为“一刀切”式的统一标准，不同区域发展现状不同，不同农村集体经济组织发展需求不同，不同地区农民集体的生活传统、认知、习惯亦不相同，由农村集体经济组织根据自身实际情况作出判断、引导和规范最为合理。最后，农民进城以后继续占有农民集体的资源等于间接侵占了未进城农民的权益，当前的未进城农民可能也会成为未来的进城农民，随着农民集体成员的流动和身份变动，其立场也在不断地调整和碰撞，以自治方式决定集体成员身份丧失的条件和标准更具有包容性和灵活性。

需强调的是，进城落户是农村集体经济组织认定成员已具备退出条件的要素之一，但不是根本条件要素，如前文第三部分所述，根本上还是应当以判定成员丧失了以集体所有的土地等财产为基本生活保障的必要为前提。参考《农村集体经济组织法》第18条第1款有关成员资格依法保留的规定展开解释，法律上要求农村集体经济组织在认定进城落户农民丧失以集体所有的土地等财产为基本生活保障必要时，应当以该状态稳定持续一定期间为合理判断标准。该款规定：“农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。”依据该规定的字面意思，进城落户成员因符合务工、经商等情形规定而享有法定的保留成员资格的权利，从而排除农村集体经济组织以自治方式决定成员退出的可能。本文不赞同以上解释思路，认为需将《农村集体经济组织法》第11条、第12条、第17条及第18条等规定相结合进行体系化解释。《农村集体经济组织法》第11条是有关成员界定的基础性规定，明确了成员资格构成的核心要素，是解释与成员身份相关规定的基础。《农村集体经济组织法》第18条第1款规定虽从语义角度看是对特定情形下特定主体成员资格绝对保留的法定授权，但结合第11条规定理解，其法定授权的正当性应当以满足第11条规定的成员资格要素条件为基础。比如强调离婚、丧偶情形下的成员身份保留，意在强调对“外嫁女”等特殊群体的基本生存权利的保障。当离婚、丧偶的成员因再婚而取得其他农村集体经济组织成员身份时，则应当适用《农村集体经济组织法》第17条第1款第3项的规定，确认其成员身份丧失，而不应再依据第18条规定无条件保留其成员身份。强调就学、服役、服刑等情形下的成员身份保留，源于该特定情形下成员可能存在短期内与农村集体经济组织暂时脱离户籍、权利义务关系及基本生活保障的情形，意在避免因短时间不符合成员资格条件而丧失成员身份的情况。因此，在特定期限情形结束后，还需根据成员身份确认及退出的一般性规定进行判断。与上述主旨意图相同，强调务工和经商成员的资格保留，也是考虑到尽管务工、经商成员所取得的劳动收入可以满足其一时的生活需求，但如果出现失业或失败的情况，届时则存在失去生活保障的问题。对于进城落户成员而言，在城市工作几乎已成必然，大概率已不可能再回归于农业生产劳动，一味以务工或经商的不稳定因素为由保留其成员资格，则可能又会陷于进城落户农民土地退出的困局。综合来看，对《农村集体经济组织法》第18条第1款中有关务工、经商成员身份保留的规定与以自治方式决定进城落户成员退出的适用相协调的一种解释思路是，在城市务工或经商的成员，如已在城市落户，并且已在一定期限内持续稳定地纳入城镇社会保障体系的，农村集体经济组织依法有权以自治方式，认定其成员资格丧失，不应认为其存在违反《农村集体经济组织法》第18条第1款规定而无效的情形。反之，如进城务工或经商的成员，未在城市落户，且未满足在一定期限内取得持续稳定的城镇社会保障条件的，则不能认为其已具备脱离以集体财产为基本生活保障的条件，如农村集体经济组织以自治方式，认定其成员资格丧失的，则可援引《农村集体经济组织法》第18条第1款规定，认定其因违反强制性法律规定而无效。

以集体自治方式要求集体成员退出的，也需对成员既已取得的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益给予补偿，这是依法保护农民合法权益的要求。《农村集体经济组织法》第17条第2款仅规定因前款第3项和第4项情形而丧失集体成员身份的，可以在一定期限内保留其已经取得的财产权益，并未特别指明因第5项，即农村集体经济组织章程规定情形而丧失集体成员身份时财产权益是否应当补偿的问题；成员因集体自治要求退出的情况下，是否应对其财产权益予以补偿？本文认为，《农村集体经济组织法》第17条第1款主要是针对成员身份丧失的强制情形进行规定，该款并未涉及成员退出补偿问题。第2款中关于保留财产权益的规定，主要是针对取得其他集体经济组织成员身份和成为公务员这两种特殊情形下财产权过渡和衔接问题，本质上也不属于补偿问题的规定。因此不能以该条款中未针对因农村集体经济组织章程规定情形而丧失成员身份后的财产权益补偿进行规定，就对该种情形下的财产权益补偿进行否定评价。从立法规范的体系性解释而言，有关退出成员的财产权益保护的法律依据还存在于“三权”有偿退出的制度性要求中。

具体程序上可以作如下安排：第一，由农村集体经济组织依照法律规定在章程中对进城落户农民应当退出成员身份的条件进行明确规定；第二，当进城落户农民出现符合章程规定的应退出农村集体经济组织的条件或情形时，农村集体经济组织向其告知应退出农村集体经济组织成员身份的情形和要求；第三，在农村集体经济组织告知后，农民自愿申请退出的，按照《农村集体经济组织法》第16条规定的成员自愿退出程序进行；第四，农民不申请退出的，农村集体经济组织依据《农村集体经济组织法》第17条和农村集体经济组织章程规定，由成员大会作出成员退出的具体决议，向其明示通知其成员身份丧失，并告知其“三权”可依法退出并获得补偿的权利；第五，如退出成员将其享有的“三权”依法转让的，应当同意。否则，由农村集体经济组织与退出成员就赎回“三权”达成协商方案。

（三）成员退出的补偿机制

《农村集体经济组织法》第16条第2款规定：“农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益。”成员退出的补偿，是成员退出制度的重要内容。成员退出和“三权”退出的具体规范，都涉及了补偿问题，但相关表述不完全相同。有关成员退出，《农村集体经济组织法》规定是经成员与农村集体经济组织协商可以获得适当补偿。“协商”“可以”意味着补偿的适用更具弹性，突出强调补偿是成员与农村集体经济组织之间协商的结果，而非法律的强制性要求。相比而言，“三权”退出的补偿要求则更具有法定强制性。比如，《农村土地承包法》第27条第3款规定：“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”《土地管理法》及《集体产权制度改革意见》等法律及政策文件中也明确宅基地使用权及集体资产收益分配（股）权的自愿、有偿退出原则。

成员退出补偿制度之所以采取弹性表述，有以下几方面考虑。第一，成员身份本身不具有财产属性，成员权的财产价值主要体现在成员取得的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等具体的财产权利中。在“三权”退出制度已经对财产权有偿退出作出规定的情况下，成员退出制度所涉及的成员身份本质上是已抽离了财产权益属性的纯身份标志，如此情况下的成员退出自然应当剥离财产性补偿内容。第二，成员自愿申请退出，在成员身份退出程序中吸收并完成“三权”退出时，“三权”对应的退出补偿可能会一并容纳在成员退出补偿中，故而在成员退出制度中进行弹性表述的补偿机制设计，可以使成员退出制度更具有包容性。第三，虽然说纯粹的成员身份退出应当剥离以“三权”为主要代表形式的财产性权益补偿内容，关于财产性权益的退出补偿交由“三权”退出制度予以引导和规范，但是也应当考虑到成员权本身具有抽象性和延展性，具象化的“三权”虽可代表成员主要的财产权益，却非全部权益，因此在成员退出中保留可能涉及的其他权益补偿的适用空间亦有必要。第四，成员身份本身还承载着农村集体经济组织为成员提供保障的功能，成员获得土地承包经营权、宅基地使用权等“三权”也是成员保障的实现形式，“三权”退出补偿亦是支持和保障成员市民化转型的另一种表现形式。对于未取得土地承包经营权或宅基地使用权的无地农民来说，有学者也提出应当建立无地农民发展权社会保障制度，认为农村土地应当以村为单位成立虚拟股份制，由村集体对当年全村家庭承包经营土地收益进行评估，在扣除生产资料、人工投入后，计算出净增值额，以及每一份的价值，以此为基础给予无地农民经济补偿。客观来说，无地成员退出时确实无法通过“三权”退出的财产补偿方式实现转型保障，农村集体经济组织出于公平考虑，可以在集体能力范围内以成员退出补偿的形式给予一定支持。此类性质的补偿是农村集体经济组织根据自身发展情况给予集体成员的一种扶持，不应在法律权利框架内进行强制要求，以成员退出之时的“协商”引导为宜。

《农村集体经济组织法》关于成员退出补偿，提出“在一定期限内保留已经享有的财产权益”的补偿方式，实为破解“三权”退出补偿困局的应对之策，也为城乡融合发展中农村集体经济市场化转型预留了制度探索空间。补偿资金来源不足是造成引导“三权”退出规则落实不到位的重要原因，全国目前76.3%的村经营收益都在5万元以下，大部分村组集体根本无力向退地农户支付补偿。前期的试点地区补偿资金多来源于国家扶贫政策资金、地方财政支持、地方政府涉农项目资金等。以一定期限内继续保留已经享有的财产权益作为一种成员退出的替代补偿方式，十分必要。首先，可以缓解农村集体经济组织短期内需要筹集大笔资金支付退出补偿的困境。其次，调整了“一刀切”的退出模式，引导成员逐步退离农村集体土地，逐步实现财产收益，也有利于成员收益保护，提升其退出动力。“三权”退出的补偿标准会受到退出当时的权益价值等方面的影响，对于未来的发展权价值则预估考虑不足，“涨价”的预期，以及对“涨价归公”规则的不认可也是现实中“三权”退出的牵制因素，客观上也导致了退出成员收益遭受不确定的损失。成员退出后继续持有一段时间的权益，可以满足成员收益预期，消解其退出的抵触情绪。最后，成员退出后，以非成员身份持有相关财产权益，其关注点更会向如何最大化实现其权益的方向转变，对于土地的流转等优化资源配置的方式更容易接受，在明晰产权关系的基础上，资源集中优化配置更容易实现，实际上是以进一步集约资源优势、提升资源效能和产能的方式，实现了多重权益。

六 结语

2024年中央一号文件提出有效推进乡村全面振兴“路线图”，进一步明确要统筹新型城镇化和乡村全面振兴。《二十届三中全会决定》更进一步指出，要建立健全推进新型城镇化体制机制，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。在城镇化发展总体布局目标和要求下，农民的市民化转型及身份转型需要具有一定弹性的制度支持，打破既往的城市市民和农村村民严格僵化的身份及权益区分的制度安排。构建农村集体经济组织成员退出制度，是在明确“三权”有偿退出制度的基础上，进一步统筹促进农业人口市民化、新型城镇化的法治举措。成员退出制度与“三权”退出制度有区分并独立规范的意义，但也应明确其关联性并做好制度衔接。成员退出的同时，以非成员身份在一定期限内继续持有“三权”是一种恰当的退出补偿方式。当然，关于在多长期限内保留退出成员的权益，保留权益的方式如何，非成员持有“三权”的制度规范如何构建等，是进一步完善成员退出制度应予考虑的问题。

（因篇幅较长，已略去原文注释。）