胡锦光：习近平法治思想的实践要求（2）

一、坚持宪法法律至上

法治有两个基本标志，一是规则之治，人人在规则之下，必须服从规则，按规则办事，换句话说就是规则至上，也就是宪法法律至上。党的十九大报告、十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》都明确要求坚持宪法法律至上。二是良法之治，人人服从一个好规则、合理的规则、符合人性的规则，以及符合中国社会实际发展需要的规则，按照这样的规则处理问题、治理国家、治理社会才能达到预期目标。

如何实现规则之治与良法之治？关键是要维护宪法法律权威，坚持宪法法律至上。通过合宪性审查和合法性审查两个机制，衡量法律文件是否符合宪法法律。

（一）法律至上

坚持法律至上，要有一套完备的法律规范体系，领导干部和民众要有强烈的法律意识、宪法意识，还要完善合法性审查机制。

1.法律实施

我国宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。其中，领导干部要带头依法办事。一方面，领导干部群体参与立法、执法、司法等工作；另一方面，法律是在党领导下制定和修改的，体现了党的意志和人民的根本利益。法院是法律得以实施的重要部门，全国人大及其常委会制定的法律是“纸上的法律”，一个社会真正意义上的法律是法院的裁判文书。法官在判案的时候必须满眼都是法律，“纸上的法律”才能变成真正的法律。

2.合法性审查

合法性审查是针对规范性文件是否合法进行的审查。一是行政复议中的合法性审查。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，申请人在对行政机关的行政行为不服申请复议的同时，可以一并就行政行为作为依据的行政机关制定的规范性文件的合法性，请求行政复议机关进行审查。

二是行政诉讼中的合法性审查。原告对行政机关的行为不服向法院起诉，可以一并就行政行为作为依据的行政机关制定的规范性文件的合法性，请求法院进行审查。

三是加强备案审查制度。党中央要求，把所有规范性文件纳入备案审查范围。由于我国制定规范性文件的主体性质和层级比较复杂，我们建立了多套备案审查机制，基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会决议决定，本级地方政府规范性文件进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。纪检监察系统也建立了上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的规范性文件的备案审查。全国人大常委会依法对香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律开展备案审查。按照要求，制定这些规范性文件的机关在通过规范性文件之后的一个月内，必须把规范性文件报送相关组织或国家机关备案。接收备案的主体可随时依职权对交来备案的规范性文件的合法性进行审查。