以制度创新推动城乡融合发展

[中图分类号] F323； F299.2 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2025）01-0014-05

到2035年基本实现社会主义现代化，关键在加快农业农村发展。而农业农村发展，关键又在于完善城乡融合发展体制机制和政策体系。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对完善城乡融合发展体制机制进行了全面部署，作出重要制度创新。2024年12月，中央经济工作会议指出：“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展。”认真学习和落实有关精神，对实现乡村全面振兴具有决定性意义。

统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴

《决定》提出：“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，把新型工业化纳入统筹城乡发展之中并摆在首要位置，形成三位一体发展格局，为城乡融合发展战略增加了新内涵。在由农业社会向工业社会转型的历史进程中，工业居于主导地位，具有带动作用。

农业的现代化主要表现为农业生产方式的工业化，即从传统的作业方式和靠天吃饭转变为机械化、智慧化、绿色化的生产方式，从而大大提高农业劳动生产率和土地产出率，使农业由一个落后的、脆弱的产业转变为先进的现代化产业。实现农业这一历史性转变，必须有强大的工业支持。《决定》把新型工业化放在城乡融合发展突出位置，就是强调发挥新型工业化对农业农村发展的带动作用。这是对经济发展规律认识的深化。

把新型工业化纳入城乡融合发展战略，具有一定程度的补偿意义。改革开放以来，农村劳动力、土地、资本以较低价格源源不断流入城市，支持了工业和城市的繁荣。3亿农村精壮劳动力进入城市，为工业化、城市化快速推进作出了重要贡献。农村集体经营性建设用地入市，土地升值成为城市建设资金的重要来源。农村金融机构存款有相当大一部分流向工业和城市建设项目。生产要素单向流动和不等价交换导致城乡发展差距拉大。强调以新型工业化和新型城镇化带动乡村全面振兴，是新时代必须切实付诸实施的重大战略。只有农业农村优先发展、农民收入大幅度提高，才能实现农业与工业之间、城乡之间的协调发展，从而为2035年基本实现社会主义现代化提供强有力的支撑。

把新型工业化纳入城乡融合发展战略，就是要改变工业过度集中于大城市和沿海地区的局面，实现农产品就地加工增值，把一部分工业利润留在农村。农产品加工的附加值可达到初级产品价值的10倍以上。把农产品加工批发集中在特色小镇和县城，推动乡镇企业发展，不仅可以促进专业分工、农民致富，为民营经济留出发展空间，而且有助于推动农村一二三产业融合发展，减少农产品运输量，从而为乡村全面振兴提供产业支撑，实现城乡共同繁荣。同时，这样也有利于优化城市结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。乡镇企业的崛起和充分发展，既是乡村全面振兴的客观要求，也是中国式现代化的重要特色。

全面提高城乡规划、建设、治理融合水平

推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是全面深化改革的重要目标。《决定》把城乡治理与城乡规划、建设并列为提高城乡融合水平的三大要求，是对城乡融合发展战略的制度创新，对城乡融合提出了更高目标，是实现乡村全面振兴的重大举措。

党中央提出统筹城乡发展战略之后，各地在实施城乡规划、建设一体化方面积极探索，乡村基础设施、空间布局、公共服务、生态环境、居住条件等方面有了较大改善。特别是城市郊区和经济发达地区，乡村建设投入增加，乡村面貌发生巨大变化。但是，城乡融合的治理体制尚未建立起来，这在一定程度上制约着以城带乡、以工补农政策的实施和城乡统一规划建设。

2015年4月30日，习近平总书记在中央政治局集体学习关于健全城乡发展一体化体制机制问题时发表重要讲话，指出推进城乡发展一体化的目标，是“逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化”。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略，同时提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，把城乡融合发展作为实现乡村振兴的根本举措。党的二十届三中全会《决定》提出：“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”，强调城乡治理融合的重要性，抓住了城乡差距拉大的症结所在，为深化城乡管理体制改革指明了方向，体现了党中央迎难而上、敢啃硬骨头的改革决心。实现城乡治理制度的融合，必将释放出乡村蕴藏的巨大发展潜力，对于解决当前需求收缩问题、实现经济持续回升向好发挥重要作用。

户籍权和财产权属于居民的基本权益。实现城乡居民基本权益平等化，理应包括户籍权和财产权在内。城乡居民户籍管理以及与此相关的房地产管理体制，是城乡治理体制改革的核心问题，也是矛盾焦点所在。改革开放以来，城市率先进行住房商品化改革，很快缓解了城市居民住房紧缺问题，把房地产业培育为一大支柱产业。在工业化、城镇化快速推进的过程中，我们避免了许多发展中国家城市出现的大量贫民窟的现象。到2023年末，我国常住人口城镇化率已达66.16%，工业化进入中后期阶段，人均收入达到中高收入国家水平。在经济发展新阶段，需要努力探索适时取消城乡之间的行政壁垒，实行城乡统一的管理体制。一些经济发达地区在这方面进行了积极探索，不断推进城乡关系调整和改革，实施以工补农、以城带乡，有效推进了农业农村现代化，取得了很好效果。

推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度

《决定》提出：“健全推进新型城镇化体制机制”“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。这是一项惠及几亿人口的改革。据人力资源社会保障部数据，目前，我国农民工约3亿人，其中，外出务工农民工1.9亿人。我国常住人口城镇化率已达66.16%，户籍人口城镇化率为48.3%，两者相差近18个百分点，涉及2.5亿人。如果全国外出农民工及其家属能够在城市落户和团聚，城市人口将会增加3亿人以上。如果本地农民工部分迁入小城镇或县城居住，可增加城市人口1亿以上。两类入城人口加起来，城市户籍人口将增加4亿人以上。这将会使我国城乡结构发生重大变化并产生深刻的社会影响。

工业化创造供给，城市化创造需求。户籍人口城镇化率的大幅提高，将带来需求的大幅增加。消费水平的提高将带来第一个发展红利，特别是对教育、医疗、信息、康养、娱乐、餐饮等服务消费的需求将持续增加。与此同时，对住房、交通、网络、水电气等基础设施的需求也必然大幅增加，这将带来对城市建设的巨大需求，成为发展带来的第二个红利。两个红利相加，将成为解决当前面临的需求收缩问题的强有力举措。农民工为城市发展作出了重要贡献，为所在城市创造了财富，吸纳农民工的城市理应为农民工及其家属转变为城市户籍提供支持，为新市民提供与老市民一视同仁的服务。

农村人口的减少，将为发展土地规模化经营创造条件。农村发展合作社、农业公司、家庭农场等新型经营主体，带来农业劳动生产率和土地产出率的提高，逐步使我国农业成为具有国际竞争力的产业。农民在村庄的住房通过入股、合作、租赁等形式与资本和技术结合，可产生新的生产力；农民也可以在自愿的基础上选择有偿退出，使大量宝贵的土地资源得到充分利用。

完善承包地经营权流转价格形成机制

《决定》提出：“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革”“完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。这一系列改革部署，为加快农业现代化提供了体制保障。

人多地少是我国的基本国情。长期以来，我国农业劳动生产率低、农民收入水平低的根本原因是土地经营规模小。农业劳动力逐步向非农产业转移是生产力进步的重要标志。我国工业化吸纳大批农业劳动力从而为农业现代化开辟了道路。过去，发展农业适度规模经营进展缓慢，原因之一是缺乏土地经营权转让价格形成机制。价格过高，接受转包者缺乏积极性；价格过低，转包者觉得吃亏。外出打工者的土地由亲戚朋友代耕或由留守老人耕种的现象比较普遍。经验证明，如果土地能够向专业合作社、农业公司、国营农场、种粮大户集中，亩产水平可实现有效提高。《决定》提出完善土地经营权转让价格形成机制，抓住了土地经营权流转的核心问题。应当以招投标的形式，通过市场竞争形成合理价格，鼓励土地规模化经营。

实现农业的绿色化、数字化、智慧化，是我国农业现代化的方向，需要培育掌握现代科技、有实力的新型农业经营主体。《决定》从农业发展的实际出发，提出切实可行的改革举措，需要我们根据各地不同情况，大胆实验，逐步摸索出有效的土地流转机制和管理体制。通过深化改革，把农业打造成为一个科技含量高、收入不低于其他产业、劳动环境优于城市的产业，就能吸引有志青年到农村创业、吸引先进生产要素在农村集聚，从而把农业打造为具有国际竞争力的产业。

完善补充耕地质量验收机制

我国正处于工业化、城镇化的历史进程中，这是几千年以来经济、社会的重大转型，城乡布局、产业结构、人口分布、要素流动等都将发生前所未有的变化。土地作为重要的生产要素，其用途及其空间布局都将发生巨大变化，因此土地管理体制必须主动适应这一变化，从而为中国式现代化建设提供有利条件。在土地用途调整中，有一些原则必须坚持，如必须坚持土地公有制，牢牢守住18亿亩耕地红线等。土地制度改革要在坚持原则的前提下通过优化配置，满足经济发展和人民生活改善的需要，提高土地资源的配置效益。

处理好耕地和建设用地调整的关系，是土地用途调整过程中必须面对的突出问题。《决定》提出：“改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准”“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”。按照《决定》要求推进土地制度改革，应当把握好以下四个重要方面。

一是坚持占补平衡。2024年12月，中央经济工作会议指出：“严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理。”占用耕地用于建设，必须使补充耕地在面积和质量上与占用耕地相平衡。也就是说，如果补充耕地的单位面积生产能力低于占用耕地，就应当对补充耕地面积乘以一个缩减指数，通过增加补充耕地面积，达到增减生产能力的平衡。不能因占用耕地使粮食生产能力下降，要确保国家粮食安全。我国确定了18亿亩耕地红线，这是保证人民基本食物需要的底线，是不可触碰的。实施耕地占补平衡政策，是为子孙后代着想的长期国策。

二是建立健全补充耕地质量验收机制。这是土地占补平衡制度的核心。多年来，由于缺少土地质量验收机制，出于对以次充好、降低粮食生产能力的担忧，土地占补平衡政策推行缓慢。抓住土地质量验收这一中心环节，土地市场才能建立起来，耕地占补平衡制度才能正常运转。应当围绕土地生产能力，建立科学的土地质量评估标准，包括土壤成分、灌溉条件、农机装备耕作的适宜性等，并由第三方组成相对独立的质量评估中介机构。

三是盘活农村闲置房产。改革开放以来，大批农民工外出导致农村大量住房闲置、倒塌或成为危房。《决定》提出允许农民合法拥有的房产入股、出租、合作，为实现农民住房商品化、增加财产性收入提供了重要出路。在城镇居民住房已经实现商品化的情况下，农村住房制度改革势在必行。

四是推进农村集体经营性建设用地入市改革。2019年4月，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，建立集体经营性建设用地入市制度，要求加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。落实这些改革部署，将使农村土地转化为资本，在满足城乡建设用地需求的同时，使农民财产性收入有一个快速增长。

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（作者简介：郑新立，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心学术顾问，中央政策研究室原副主任）