打好政策“组合拳” 保持经济稳定增长（2）

（二）主要思路

根据2024年中央经济工作会议，为使积极有为的宏观政策形成有效落地，2025年经济工作的主要思路有三个方面的内容：

第一，要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合。相较于2023年中央经济工作会议的提法，2024年中央经济工作会议的提法增加了“守正创新”与“系统集成、协同配合”的内容。其中，“系统集成、协同配合”是根据党的二十届三中全会提出的表述及要求，“系统集成”主要是指把碎片化的改革连成线、拓成面，形成综合性的效应，“协同配合”强调的是把分散的政策措施有效协同配合起来，增强政策统一性，形成更加有力的效应。关于“守正创新”与“先立后破”的关系，从“先立后破”的角度出发，主要是指两个方面的内容：一是制度上的“先立后破”，即要先确立新的，再去突破已有的，从而让改革在法治的轨道上运行；二是进一步形成创新端的依法创新，实现守正创新的目标要求，进而推动新产业、新机制、新市场的形成。这些“新”又会带来产业端的创新，成为新的“先立后破”。也就是说，通过“先立后破”来保障“守正创新”，通过“守正创新”来实现更好的“先立后破”。

第二，充实完善政策工具箱。所谓工具箱，其中必然有一个又一个工具。所谓工具，既能够独立地应对专业性、复杂性问题，又能够相互配合以应对系统性、综合性问题。所以，工具箱既代表着要有工具的储备、调用工具的方式方法，并依照管理规律来使用，又蕴含着有效的工具、齐备的工具以及选择工具的有效能力等内容。

第三，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。政策要靠前发力，不仅是为市场的运行提供相应的修补、调节，更关键的是能够有效地引导市场。中共中央政治局9月26日召开会议，启动了一揽子增量政策，对于中国经济的稳定、发展质量的提升以及增强经济信心和预期，发挥了重要作用。在总结党的二十大以来宏观调控的规律和经验基础上，特别是9月26日党中央的部署以来，我们形成了一系列新的经验。我们要把这一系列经验总结好，并有效运用到宏观调控、政策加力的改革实践之中，更好地发挥其指导性的支撑作用。

（三）主要经验

第一，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。在这里，我们强调的是经济秩序，这既是一个常态，也是一个结果。在此基础上，我们难以实现实时变化与调整，基本上是确定一种原则、保持一个常态，使市场、资源以及主体能够在常态下自主开展生产经营。因此，放得活的“放”要具有较长的历史阶段性，管得住的“管”要注意其节奏、力度、构成、措施以及负面效果。所以，管要管在精妙处，放要放在关键处、大格局上，而且关键的落点是放得活，即如果没有放得活就无所谓管得住，不能本末倒置。

第二，必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环。要畅通国民经济循环，就必须要确保总量平衡、结构平衡、时空平衡这三个“平衡”。在总供给和总需求之间，我们过去强调的是总量平衡，推进供给侧结构性改革的目标是结构平衡。接下来，我们要努力通过数字经济手段、信息传导能力和市场配置能力的提升，实现更好的时空平衡，推进三个“平衡”的落地。

第三，必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力。新质生产力本质上还是生产力，在当前的经济背景下，内在具备了先进的属性。根据这一内在属性，我们不能因其外在是什么衣帽产品、玩具产品就认为其不是新质生产力，而是只要有足够的创意，运用了更好的市场组织形态或数字IP营销手段，得到了市场的广泛认可，甚至形成了良好的商品黏性，带动了市场的溢价能力和空间，又不形成过剩的产能，都属于新质生产力。至于新旧动能，作为推动中国经济增长的重要能量，我们都要管理好、运用好、转化好、调节好，使中国经济保持平稳有序，进而赋予旧动能新的时代含义、新的技术特质、新的模式方法、新的思维理念。

第四，必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。一个国家的资源总量是有限的，即使是数字资源，在特定的历史格局下也是有限的。从这一角度出发，我们要努力获取资源、配置资源，优化增量，更重要的是盘活存量，使存量转化成为有效的流量，进而实现再配置和再使用，创造更多增量。

第五，必须统筹好提升质量和做大总量的关系，夯实中国式现代化的物质基础。供给侧结构性改革的关键是让供给系统能够有效匹配和满足需求系统，且是高效的匹配和满足，是增强人民群众获得感和幸福感的匹配和满足，是以创新形成更好的带动和引领的匹配和满足，是能够协调统一总量扩张和质量提升的匹配和满足。所以，我们既要提升经济发展质量，也要努力做大经济规模总量，促进中国经济的稳定，并增强其内在韧性、潜力、动能，以实现更好、更有效的发展。

（四）主要工作方法

要让政策端更加积极有为，除了坚持上述思路、经验外，我们还要坚持做到“三个要”：

第一，要全面贯彻2025年经济工作的总体要求和政策取向，注重目标引领，着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合；把握政策取向，讲求时机力度，各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度；强化系统思维，注重各类政策和改革开放举措的协调配合，放大政策效应。简而言之，重点是政策要有效、要有力、要与改革相配合。

第二，要紧抓关键环节完成好2025年经济工作重点任务，针对需求不足的突出症结，着力提振内需特别是居民消费需求；针对制约发展的深层次障碍和外部挑战，坚定不移深化改革扩大开放；针对产业转型升级的瓶颈制约，推动新旧动能平稳接续转换；针对企业经营中的关切诉求，加强政策支持和优化监管服务；针对重点领域风险隐患，持续用力推进风险处置。上述几个“针对”，主要落点是确立政策该怎么做，方向、落点、抓手、底线在哪。

第三，要大力提升抓落实的效能，充分调动基层积极性主动性创造性，持续优化营商环境，更好凝聚推动高质量发展的合力。也就是说，要坚持上下一盘棋，形成合力，同时把相应的工作部署转化为相关的行为举措。

四、实施更加积极的财政政策

第一，提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。关于提高财政赤字率，我们有一个习惯，那就是有效坚持3%的赤字率。从高质量发展的情况看，从中国经济政策，特别是财政政策的持续性看，正常情况下，3%的赤字率还是应该得到有效坚持的。但是我们也知道，当前经济运行叠加了债务风险的积累、外部冲击的矛盾以及新旧动能转换的关键上升期。那么，在这一情况下，我们就不能拘泥于一时的所谓量级而不敢突破，特别是还要与改革相衔接。党的二十届三中全会在“健全宏观经济治理体系”一部分中提出，要“增加地方自主财力”。其落点，主要是通过税制改革来增加地方政府的自主财力。但是，改革是需要过程的，尤其税制改革需要一个谨慎而有序的过程，不能寄希望于一蹴而就、大开大合，必须精细化、有效化，统筹兼顾，实现有效落地。

要想把上述事情做好，我们接下来就要综合性地解决好改革的目标、进度和实际推进的安排问题，所以税制改革需要一个有效的过渡期。通过合理调节政府债务来增加地方自主财力，不失为一个贯彻落实稳中求进、以进促稳的做法。

第二，增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。“两重”即重大基础设施、重大安全工程，对国民经济的发展发挥着基础性、支撑性的作用。“两重”项目的关键不在于其自身，而在于其落地为经济发展、产业运行、企业创新提供的生产经营环境、基础设施以及区域资源禀赋。在这一角度上，“两重”项目不能拘泥于简单的收入、回报，重要的是其能够产生的综合性支撑效应，从而使经济、产业以及产业链总体发挥出超预期的效能。

“两新”即耐用消费品的以旧换新与设备更新，尽管分属消费与产能投资，但二者之间有着密切、紧要的联动关系。从耐用消费品以旧换新的角度出发，我们的落点一定是通过消费活动的扩张，为消费的快速增长提供基础和支撑，同时确保这一基础和支撑最终表现为产业端的升级、技术标准的提高以及产品、产业的质量提升。也就是说，耐用消费品以旧换新必须做到三个目标：一是立足于解决当前中国经济平衡和需求扩张中遇到的难题，即提高需求的增速、扩大需求的规模以及降低库存；二是能够为企业研发新产品、开发新技术、应用新模式创造支撑和条件；三是通过消费品升级的过程，以总需求端的变化和提升带动产业端的变化和提升，进而再获得总需求端的有效呼应，即以更大规模、更高质量、更高标准的耐用消费品的新需求迭代源源不断形成、持续不断积累为目标。

总之，无论是在“两新”端还是在“两重”端，我们都要实现2025年超长期特别国债的适度增长，推动超长期特别国债在一万亿基数基础上的进一步提高。

第三，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。其中，需要引起我们关注的是：一是专项债应用领域的适度扩张，即某一行业不是不能“进”，但“进”必须要有章法，重点是在关键性、敏感性落点上明确专项债的领域准入问题，形成交叉网状的专项债投向领域的设计和方向；二是扩大用作项目资本金范围，即有效拓展项目资本金的领域、范围，并对资本金的标准、比例作出相应的调整和优化；三是专项债用作项目资本金的范围要扩大、标准要提高，进而实现相应企业、居民的资产负债表在政府扩表、增加债务的同时得到有效修复；四是通过专项债发行改革、加力使用，实现改革引领和政策加力的有效融合，及其综合效应在2025年的充分表现。

我们还要加大财政支出强度，加强重点领域保障；优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。其中，“加大财政支出强度，加强重点领域保障”的立足点是优化财政的支出结构、提高存量财政资金和新增财政资金的使用效益与配置效益，促使它们真正配置给最需要的、最能转化和吸收的主体，同时更加注重惠民生、促消费、增后劲的财政支出政策的设计和管理要求。“兜牢基层‘三保’底线”，是确保“三保”不出问题、不出风险。在这一条件下，党政机关要继续坚持过好紧日子，即杜绝浪费，提高效益，该保障的公共服务要全力保障，该落地的公共产品要全面落地，该形成的政府工作要完整有效、有条不紊、全面协调地落地实施。

此外，2025年的减税工作不是非常重要的政策性投入领域，但仍需继续坚持。近年来，我们在全面减税、结构性减税方面取得了一系列成果，为企业发展提供了良好的营商环境、低税负的生产经营环境以及合理的税收管理模式与制度。在此基础上，我们还要着力推进有效提高生产效能、优化生产函数的相关工作，为相关领域继续提供税收支持。