美国土地财政政策的历史嬗变

税收收入是当今美国政府财政收入的主体，尤其是在联邦政府层面占据主导地位。历史上，美国财政政策经历了从依赖土地财政转向税收财政的过程。自美国建国至1862年近百年间，土地财政收入一直在美国政府财政收入中占据主导地位，土地财政政策对早期美国经济社会发展产生了深远的影响。

土地财政的起源

美国的土地财政，始于建国之初。为偿还独立战争期间积累的大量国内外债务、缓解信用崩溃造成的财政压力，美国中央政府制定并大力推行土地财政政策。

1783年，在英国承认美国独立的《巴黎条约》中，除承认13块殖民地独立之外，还把阿巴拉契亚山脉以西、密西西比河以东、佛罗里达以北、五大湖以南的英国殖民地，都划给了美国。这块土地的面积，足足有150万平方公里，几乎是原来13块殖民地总面积（80万平方公里）的两倍。当时的美国，还没有成立联邦政府，只有一个从大陆会议转变来的邦联国会，协调13个州之间的事务。为处置这一大块土地，邦联国会先后出台了1784年《土地法令》、1785年《土地法令》和1787年《西北法令》，一方面规定了美国在新的土地上建立州的原则，另一方面也开创了国家土地所有权制度。所以，美国的土地在建国之初并非完全归私人所有，而是部分私有、部分国有，而且国有土地远远超过私有土地。

邦联国会规定，将新领土划分为6个领地，任何一个领地的居民，达到2万人即可建立议会，达到6万人之后，就可以独立建州，新的州和原有的13个州享有完全一样的权利。而邦联政府通过向新移民出售土地让其定居，是增加领地居民的主要途径。从1776年美国建国至1862年近百年间，美国中央政府财政收入主要依赖的正是土地财政收入。与此同时，美国几乎无偿从原住民手中掠得大片土地，再加上从法国拿破仑政府手中廉价购买的路易斯安那州，美国政府获得大量土地并通过倒卖土地大发横财。美国政府用1500万美元购买了路易斯安那州高达214万平方公里的土地，仅仅每英亩3美分。3美分/英亩买到的土地，转手卖给新移民，最低都是1.64美元/英亩，获利50多倍。当时联邦法律规定13个创始州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。联邦政府通过拍卖土地获得巨额出让金，美国土地财政由此兴起。

土地财政的发展与影响

邦联政府1785年《土地法令》于5月20日通过，确认了先测量后出售、大块拍卖、镇区制等土地出售的基本原则。联邦政府成立后，围绕如何利用广袤且尚未开发的西部土地，并未达成完全一致的意见，而是分成了两派：一派以亚历山大·汉密尔顿为代表，主张“将西部土地大片出售给大土地公司，快速换取财政收入以解决美国的债务危机，同时积累资金优先促进东部制造业的发展”；一派以托马斯·杰斐逊为代表，主张“将西部土地以免费或相对廉价的方式分配给中小拓荒者等私人土地开发者，尽快开发土地并发展农业，有效促进国家经济发展”。

这种局面造成了美国早期土地财政领域的“汉密尔顿—杰斐逊”钟摆现象，两派思想共同对美国早期土地政策变迁产生了重要影响，但究其本质，则是不同党派或集团之间的理念与利益之争。1785年《土地法令》中关于公共土地出售的最小面积单位为640英亩等规定，实际是通过抬高土地出售条件的方式，保护了土地投机者而非农民等私人开发者的利益。顺势而为，汉密尔顿一派的观点首先在土地政策确立之初占据了上风，大土地公司在这一时期几乎将土地交易垄断，1796年《土地法令》也基本遵循了1785年《土地法令》确立的精神和原则，并确立了土地信贷相关制度。但随着后续土地改革的推进及美国领土的不断扩大，杰斐逊一派及其思想继任者的观点逐渐被更多人接受，如1800年《土地法令》设立了4个负责土地出售的土地局以便西部边疆的拓荒者购买土地，同时提高了购买土地的分期年限，降低了最低土地购买面积等。进入19世纪以来，随着杰斐逊一派思想逐步占据上风，以有偿购买为主的土地政策，快速推动了西部新开发土地的私有化进程。

概言之，18世纪末的美国土地财政主要是联邦政府通过出售大宗土地获得财政收入，以解决政府债务问题；19世纪初美国土地财政的实质，是联邦政府通过出售土地给中小开发者，在获取财政收入的同时，也促进了中西部经济社会发展。1833—1837年，联邦政府依靠卖地收入已经基本偿清了所有债务，国库中还有大量盈余，从而巩固了整个联邦的财政和国家信用——这也是美国联邦政府成立至今这200多年间，仅有的几年“不欠债时期”。自美国建国至1862年近百年间，公共土地收入很快成为联邦收入的主要组成部分，土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

从即时效果来看，美国当时的土地财政是发挥了积极作用的，前期极大助力了政府还清债务、充实国库，后期带动了土地私有化和地方经济发展。但从综合效应来看，土地财政在发展农业、吸引劳动力的同时，也带来了1814年至1818年的西部地产投机热，引发1819年美国的债务危机。为此，1820年《土地法令》中取消土地出售信用条款，并规定必须以现金的方式支付土地价款、下调土地拍卖的最低价格和最小面积等，一定程度上避免了土地过于集中，同时有助于满足中小农户的购地需求。美国土地财政出现有利于中小农户购买的倾向，购地最小面积逐步减少，1832年时已下调至40英亩。大量中小农户购买土地，也使得美国土地交易空前火爆。

土地财政的终结

由于美国土地交易的火热与价格的暴涨，再加上金融政策调整与棉花种植产业链停摆，从西部地产投机开始的房地产泡沫被引爆，导致了1837年的“美国大恐慌”，银行倒闭、工商业破产、基础设施停工、失业率剧增等问题接连出现。大恐慌导致了全美房地产价格崩盘，市场交易几乎停滞，很多人失去土地和房产，大量土地被荒废，到处是烂尾楼房与工地，基础设施和土地开发处于停滞状态。1837年开始房价暴跌，1842—1843年，全美大部分地区房价跌至谷底，美国经济陷入深度萧条。随着房地产价格暴跌，购买联邦政府土地的居民数量急剧下滑，政府卖地收入锐减，导致联邦政府的整体收入锐减。

为激活土地市场，1841年永久性先占法案《公地优先购买权法》被通过，标志着开荒者开始被赋予“先占人”的地位；而1854年通过的《土地价格递减法》规定，针对上市多年而没有销售掉的土地，按与其上市时间成反比的规则重新核定新的上市价格，为后续免费对西部地区定居者供给宅地提供了过渡。时至南北战争期间，1862年林肯政府颁布的《宅地法》则进一步加速了土地的分配，标志着土地私有化进一步发展，但也预示着土地财政的终结。历时近百年的美国土地财政政策，随着土地私有化的全面实施，也步入了尾声。