统筹构建粮食产销区省际横向利益补偿机制

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。”这是全面夯实粮食安全根基的重大举措。根据国家统计局数据显示，我国13个粮食主产区生产了全国75%以上的粮食（2023年为77.9%），提供了80%以上的商品粮和90%左右的粮食调出量，是维护国家粮食安全的“压舱石”。但种粮收益比较低，产粮大县通常也是“财政穷县、工业小县、经济落后县”，“粮财倒挂”现象比较严重。因此，正视并重视粮食主产销区利益落差，统筹构建好粮食产销区省际横向利益补偿机制，提高粮食主产区生产者的积极性和获得感，提升粮食主产区领导抓粮食生产的动力，对于保障“国之大者”之粮食安全、推进乡村全面振兴具有重要意义。

粮食主产区综合生产和调出能力状况是利益确定的前提。当前，我国确保粮食产能稳定在1.3万亿斤以上的生产端举措主要包括对粮食生产者进行补贴，建立主要粮食作物（大豆、小麦、稻谷）的最低收购价，设置农业体系性保险，推进高标准农田建设，严控耕地红线等。这些举措主要是面向粮食生产者的纵向激励和约束，还需要面向主产区的省际横向利益和调节，以激发主产区持续抓粮食生产的动力。这种省际横向利益和调节，必须以粮食主产区综合生产和调出能力为前提，确保粮食供应的稳定性、安全性。离开粮食生产和调出能力谈省际横向利益补偿，既不科学，也无基础。确定粮食产销区省际横向利益补偿标准，可以借鉴省际生态利益补偿机制，以各主产区理论上的粮食生产能力、实际的粮食供给状况为基础，综合考虑粮食调出量、土地产出率、资源利用率、劳动生产率等指标，采用机会成本法、投资产能折抵法、指标交易补偿法等确定合理的补偿标准。既要有助于激发主产区种粮积极性，又要考虑到主销区的合理负担。不能同步造成对主销区粮食采购积极性的挫伤。

构建粮食主产销区利益补偿机制，有必要明确构建原则。科学的原则，能确保利益补偿切实“补到所处，激发所能”，引导粮食主产区“多产粮，产好粮”。一是构建谁受益谁补偿原则。体现效率与公平，保证粮食主产区居民的生存和发展权，体现粮食生产贡献，保证资源最优化利用。二是构建中央主导、地方主责原则。统筹协调主产区和主销区补偿标准、补偿方式、补偿效能监测等，解决产销区存在的利益失衡问题；激发主产区地方政府抓粮食生产的动力，保证粮食安全责任的落实，体现经济发展的公平性。三是构建动态调整原则。明确利益补偿标准同生产成本和粮食价格水平的波动、主产区发展状况的变化等动态挂钩；补偿项目要随着农业科学技术发展适时调整，保证补偿标准的科学性、有效性、先进性。

横向利益补偿必须同其他政策协同，构建体系化保障。任何效能都不是单项政策作为的结果，要同其他政策协同使用。价格、补贴、保险等政策是中央财政垂直补偿，产销区利益补偿是省际横向补偿，纵横向需要协同发力。一方面，粮食关系到民生，国家价格补贴和最低收购价不可能过度过高，要防止“米贵伤民”。另一方面，粮食种植成本不断攀升。两方面综合导致在中央财政垂直补偿下，农民种粮即使有收益，收益也有限。比如，今年产粮大省河南部分农民夏收测算数据显示，本季小麦收益平均一亩仅为400多元，相对较低。这在一定程度上影响了农民种粮的积极性。因此，有必要建设纵向和横向相结合的利益补偿整体功能架构，强化建立粮食产销区粮食供需联动与利益联结机制，注重创新省际横向利益补偿的政策工具和路径，切实建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。

创新横向利益补偿方式，助力主产区形成“造血”能力。补偿不能代替发展，是要通过横向补偿推动主产区在产粮能力上有效提升、长远发展。一是推动粮食主销区建设补偿资金来源多元化机制，主销区补偿资金定向使用机制。支持主产区发展粮食加工业，建设生产、仓储、加工、营销 一体化供应链，延伸产业链，建设产业集群，促进粮食就地就近转化升值，实现从“卖粮食”向“卖产品”“卖品牌”转型，从“大粮仓”向“大厨房”转型，推动粮食产业高质量发展。二是建设“省—省”“地—地”双向对口支援方式，鼓励引导主销区社会资本参与主产区高标准农田建设、农田水利基础设施建设、农机装备补短板和更新行动、粮食产业数字化发展等，联动提高主产区“造血”能力。三是引导产销区创新合作方式，探索建立形式多样、长期稳定的产销合作关系，推动产业链合作全面转型。一方面，主销区通过补贴、税收优惠等政策鼓励域内粮食企业到主产区投资，共建生产基地、仓储设施、加工园区和营销网络。同时，还要创设种植合作社、家庭农场、集体经济等产业组织。另一方面，建设完善以国家粮食交易中心为龙头，商品粮交易、成品粮交易、高端农产品交易为骨干的粮食批发市场体系，加快建立全国统一的粮食市场制度规则，打破地方保护和市场分割，畅通要素资源在更大范围流动。同时，依托批发市场体系开展省际粮食交易，充分发挥市场调节粮食产销区利益平衡的作用，不断完善市场交易型补偿机制。