京津冀区域合作的历史回顾

 实施区域协调发展战略，是党的十九大报告所描绘的建设现代化经济体系宏伟蓝图的六大路径之一。对于京津冀区域未来的发展，习近平总书记在十九大报告中特别强调，要“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。”京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，区域合作的历史由来已久。根据学者的研究，自 1949 年建国以来近三十年的时间，京津冀三地的行政区划处于不断调整之中，至 1979年 6 月，京津冀三省市的行政区划范围才得以确定。建国以来，京津冀政府层面正式的官方合作历史可以追溯到 20 世纪 80 年代。“早在 1981 年，原国家计委牵头编写制定《京津唐地区国土规划》，是政府部门研究京津冀一体化的开端。”

一、开启：京津唐地区国土规划纲要研究自

20 世纪 80 年代以来，京津冀区域官方合作的历史大幕正式开启了。1981 年 10 月 7 期，“国务院批准设置国土局”，“国土局成立后牵头办的第一桩大事，就是组织力量研究编制《京津唐地区国土规划纲要》（同时还抓了湖北宜昌地区、浙江宁波滨海地区、吉林松花湖地区的区域性国土规划试点）”。《京津唐地区国土规划纲要》里提到的京津唐地区，大致包括了今天的北京市、天津市大部分地区以及河北省的沿海地区。“京津唐地区包括北京市、天津市，以及唐山市、秦皇岛市、廊坊市和廊坊地区，土地面积 5.2 万平方公里（包括新划入本区的青龙县共计 5.5 万平方公里），1982 年人口 2745 万。”京津唐地区国土规划文件虽然最终没有正式出台，但是该项工作仍然意义重大，不仅摸清了京津唐地区国土资源的现状，而且试图从宏观战略角度规划该地区未来的发展方向。在更深远的意义上，京津唐地区国土规划工作正式开启了京津冀一体化发展的步伐。“在现存可查的资料里，这可以看作是政府部门研究京津冀一体化的开端。”

二、分歧：首都经济圈抑或环渤海经济区

在京津两地层面，围绕地方发展与区域发展问题，都曾经提出过具有一定影响力的学术概念。比如，北京提出了“首都经济圈”的概念；天津提出了“环渤海经济区”的概念。可以看到，这些概念都是以本地经济发展为着眼点的。由于京津各自为政，北京和天津提出的经济发展概念都具有以各自辖区为核心向外辐射带动周边经济发展的典型特征。与此同时，河北也不甘示弱，在“首都经济圈”概念的基础上提出了“环首都经济圈”的概念。

首都经济圈是以首都北京为核心，辐射带动周边城市形成的区域经济联合体。首都经济圈的提法最初源自 1982 年《北京城市建设总体规划方案》中首都圈的概念。2011 年 3 月，国家“十二五”规划纲要明确提出要打造“首都经济圈”。首都经济圈的概念在学术界和实务部门一直有所沿用，但是随着京津冀协同发展战略的提出，首都经济圈的概念热度有所下降。环渤海经济区的概念最早是天津提出来的。“1986 年，时任天津市市长的李瑞环同志提出环渤海区域合作问题。环京津冀区域经济概念随之提出。在他的倡导下，环渤海地区 15 个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会。”由天津市率先提出并倡导推行的环渤海经济区从一开始就坚持“三不”原则，即不以某一城市为核心、不划定明确的界限和不先搞生产力布局调整。应当说，“三不”原则提出的初衷是非常好的，既遵循区域经济发展与城市群建设的一般规律，也符合开放发展与包容发展的基本要求，还恪守中央与地方权力运行的基本边界。但是，由于在组织上缺乏一个坚强有力的领导核心；在行政区划上，松散的城市联合体分别隶属于不同的省级行政辖区范围；在经济基础和利益诉求上，联合体内的大中小城市之间彼此的经济基础差异悬殊、利益诉求各有不同；最终，环渤海经济区发展步履迟缓。

三、聚合：《廊坊共识》与京津冀都市圈区域规划

京津冀区域合作可谓一波三折。京津冀三地政府各自主政一方，三地的功能定位和产业界限模糊，自发的、内在的、主动的合作需求似乎并不强烈。很长一段时期，北京也在不断发展各类批发市场、建材市场、物流基地等人口密集型的集聚产业，河北也要发展各类高科技和新型技术产业。“1992 年以后，由于多种因素的影响，京津冀区域协作和区域组织逐步削弱，企业之间、地区政府之间无序竞争的局面日益突出，重复建设也愈演愈烈，京津冀区域与长三角的差距也逐渐加大。”京津冀区域合作进展的迟缓引起了国家层面的关注，国家发改委首先介入协调。“2004年 2 月，在国家发改委地区经济司牵头下，三地达成加强京津冀经济交流与合作的《廊坊共识》，同年 11 月，国家发改委正式启动了京津冀都市圈区域规划编制。”《廊坊共识》的七点主张，即便今天看来，也仍然是有意义的。但是，由于没有上升到国家战略的高度，仅仅依靠国家发改委的协调推动依然没有顺利实现京津冀区域合作各项目标。

四、重启：环首都经济圈

相比京津，河北省推动京津冀区域合作的动力是最充足的，对京津冀区域合作的渴望也是最迫切的。在国家层面的协调与干预速度放缓之后，河北省又提出了“环首都经济圈”的概念和发展战略。“环首都经济圈”是河北省政府为推动河北省域范围内环首都地区的经济社会发展而提出的战略构想。“‘环首都经济圈’是 2010 年 10 月河北省政府正式提出的战略构想，该经济圈包括 13 县 1 圈 4 区 6 基地，总面积 27060 平方公里，涉及人口超过 485 万人。”“环首都经济圈”概念的提出，是继“首都经济圈”、“环渤海经济区”概念之后，河北省寻求京津冀区域合作的又一次努力，与之前的被动式融入不同，这一次的“环首都经济圈”概念，凸显了河北省作为京津冀区域大省的主体地位。根据 2018 年 7 月发表在《河北日报》上的一篇文章判断，“环首都经济圈”的提法在官方媒体上似乎已经是过去式了。

五、升华：京津冀协同发展重大国家战略的提出与规划

2013 年，京津冀区域合作迎来重大的发展契机，中央明确提出了“京津冀协同发展”的概念。2013 年 5 月和 8 月，习近平总书记先后就天津和河北的发展问题作出指示。习近平总书记在前后不过三个月的时间内，先后视察天津、河北，将天津的发展与北京相联系，将河北的发展纳入京津冀统一框架，充分显示了中央最高决策层要从京津冀区域范围内统一谋划三地发展问题的决心。

2014 年，京津冀协同发展重大国家战略正式提出。2014 年 2 月 26 日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展专题工作座谈会。座谈会上，习近平总书记就推进京津冀协同发展提出7 点要求。

2015 年 4 月 30 日，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。《京津冀协同发展规划纲要》的出台，进一步明确了京津冀协同发展的时间表和路线图。截至目前，该纲要一直发挥着谋划和引领京津冀区域协同发展最高指导性文件的效力。在该纲要指导下，京津冀协同发展的生动实践在三地不断谱写出新篇章。