财税政策助力中医药现代化的路径研究

【中图分类号】F8 【文献标识码】A

中医药业是数千年来中华民族在与疾病抗争中总结出来的智慧结晶，具有悠久的历史文化传统和独特的诊疗理论及治疗技术的医药学体系，也是我国各族人民在数千年来逐步总结并持续丰富、完善的医学科学。但由于中医药业本身存在着诸多限制条件，如支撑医药技术产生发展的文化背景未能被西方文化理解、药物制作的定量标准体系尚未建立、缺乏专业人才等，使得中医药传承不足、创新不够、作用发挥不充分。因此，亟待从学理层面找到中医药业传承创新发展的新路径。

中医药传承创新发展与中医药现代化的联系

中医药业传承创新发展是中医药现代化的坚实基础。中医药学几千年来为中华民族的繁荣昌盛作出了卓越贡献，并以显著的疗效、浓郁的民族特色、独特的诊疗方法、系统的理论体系、浩瀚的文献史料，屹立于世界医学之林，成为人类医学宝库的共同财富。中医药是我国的重要文化传承，我国的中药材资源富饶、临床诊疗历史悠久、中医理论体系完备、中医药诊疗效果显著、中医文献典籍丰沛、中医药文化底蕴深厚，使得中医药产业在全球医疗研究领域具有尤其独特的地位。尤其在应对新冠肺炎疫情中，中医药也发挥了其独特作用，以其独特的治疗优势和治愈效果，为全球抗击疫情贡献了中国智慧。根据国家卫生健康委党组成员余艳红2020年3月23日在国新办新闻发布会上的介绍，全国新冠肺炎确诊病例临床疗效观察显示，中医药总有效率达到了90%以上。

丰富的中医药资源及市场潜力是实现产业现代化发展的坚实基础。我国的中医药发展存在着诸多优势。一是资源极为丰富。据《中华人民共和国药典》（2015年版）数据显示我国当年收录的中药种类高达2598种，收录的中药材有12807种，传统方剂达10多万首，中医药产业年产值已突破800亿美元。二是市场需求旺盛。在我国，尤其是在广大农村地区，中医药有着深厚的群众基础，随着我国逐步迈入老龄化社会，老年慢性病发病率逐年上升，正适合中医所具有的“治未病”的特点，当前中医在养生保健方面已经凸显出极大的发展潜力。三是国家重视程度逐步提升。近年来，我国陆续颁布出台了多部促进中医药产业发展的支持政策，为中医药发展提供了多层次、立体化的政策支持和财力保障（见表1），中医药发展潜力巨大。

中医药现代化是传承创新发展的内在要求。中医药现代化既是实践问题也是理论问题。从实践角度来看，不难发现当前我国中医药业发展面临着艰巨的转型挑战。压力主要来源于两个方面。一方面是内部压力，主要体现在中医药自身对于现代疾病的现实解释功能与祛除作用，最突出的就是中医药在应对“非典”和新冠肺炎疫情过程中的显著作用。另一方面是外在环境压力，例如西医西药的竞争，人口老龄化及社会发展的需要等。从理论层面来说，当前对于中医药现代化的定义仍存在争议。

一般研究均认为，中医药现代化应当包括三个特性：现代医药性、现代产业性和现代社会属性。现代医药性指的是作为药物，中药必须与食品相分离。虽然传统观念中有“药食同源”的说法，但是在现代，中药作为药物的属性将日益与其作为食品的价值区别开来。现代产业性则强调当前中医药行业发展已经脱离了自然经济发展模式，各环节如种植、加工、萃取、制剂等都需要紧密结合在一起，从而形成产业链条，这一链条具备覆盖范围广、与地域自然条件密切相关等特征。现代社会属性则强调现代社会中药物与人体健康联系更为紧密，特别是随着现代市场经济制度建立，医药制度还与社会保障制度产生联系，共同组成了社会管理体系。

进一步地，在研究中医药行业传承创新发展的问题上应当联系中医药现代化三个原则来考虑。医药性是首要原则，因为只有能够有效治疗疾病的中医药，才有存在和发展的价值。其次，产业性则是中医药行业做大做强的关键。由于中药以自然资源、农作物等为主要原料来源，因而具有鲜明的自然经济的特征，有必要加快其产业化发展进程，特别是要健全中成药品种的产业化形成机制，在整理、挖掘传统经方、验方的同时，更要改革、理顺、促进制剂的新药开发与产业化形成机制，并通过资本市场的作用加速各环节生产的规模化和标准化，以促进整个中医药产业的健康快速发展。最后，社会属性是医药行业所必需坚持的。不论是我国传统的“医者仁心”理念或是现代医学文明都十分强调为社会服务的价值取向，如果缺失则会对行业发展和社会发展产生负面影响。

当前阻碍中医药产业发展的重要因素

在医药性方面，我国中医药产业面临国内外双重压力。国内压力主要是因为中药制造质量监控体系缺乏国家标准。一方面，当前我国最权威的中医药管理办法依然是2015年版《中华人民共和国药典》，其颁发时间已久；另一方面，为与国际接轨又采取“中药西管”的管理制度，即在药效评价上通过有效成分具体量化的方法来确定中药药效，但实际上该制度恰恰忽视了中医治病过程中配药讲究“君臣佐使”的特征，该评判标准不仅不符合中药炮制、熬制等特点，而且增加了中药的生产成本，很大程度上抹杀了中药的实际疗效。国外压力则主要是中西方文化的不同。西医诊疗过程中主要是通过微观分析，通过特定药物有针对性的治疗特定病症，中医则主张因人而异、因时而异、综合治疗，通过提升人的“正气”，提高免疫力和抵抗力达到治病救人的目的，中西医文化差异和治病理念的差异导致国外对中医接受度不高。

在产业性方面，我国中医药产业发展水平依然较低，创新研发投入较少，制药企业以仿制药、改制药为主，企业虽多但规模普遍较小。根据核心期刊《中草药》在2016年的一项调查显示：日本汉方药销售收入囊括了全球90%的中药市场销售份额，而我国却仅占全球份额的3%—5%。

在社会属性方面，虽然当前对中医机构拨款占财政和占卫生部门的比例都处于稳步增加的态势。但总体而言仍处于较低水平，参见2011—2017年度财政拨款，中医机构财政拨款占国家财政支出比重虽有上升，但占比较低，而中医机构财政拨款占卫生部门的医疗卫生财政拨款比重也仅为6.5%左右。

财税政策对支持中医药产业传承创新发展具有重要意义

中医药业要实现传承创新发展，就必须进行现代化产业升级。值得注意的是，此处的产业升级与前文所提产业有所不同。此处的产业升级是在坚持中医药现代化发展方向下进行的产业升级。应当看到的是，产业升级需要在基础设施建设、设备改造升级、新药剂研制和人才培育等方面进行大量投资，但无论是基础建设还是新药研发，都存在建设周期长、前期资金投入量大的特点，产业升级后未来经济效益也存在着较大的不确定性。如果仅依靠企业自身抵御风险，将极大地影响企业的投资决策，使其更加偏好在现有基础上生产更为成熟的仿制药，而不愿意投入资金对企业进行产业升级改造或新药研发。所以，让中医药企业完全依靠自身的力量进行更新换代必定步履维艰，政府理应积极采取措施，助力中医药企业转型发展。

财政是国家治理的基础和重要支柱。财税政策是我国实行宏观经济调控、弥补“市场失灵”的重要手段之一，对社会经济综合、协调发展有着重要作用。财税政策可以根据资源优化配置的要求，通过集中分配资金、培养经济增长点、优化经济结构，实现产业战略规划和经济结构优化的目标。当前，财税政策依然是政府支持中医药现代化发展最灵活、最有效和最重要的政策措施。总的来看，财税政策支持中医药产业传承创新发展具有重要意义。

一是强化企业研发和抗风险能力，提高中医药产品的有效性。中医药行业现代化建设完成后，对于保障国民健康具有长期的正面社会效应，但是在建设过程中存在建设项目周期长、前期投入资金量大的特点，而且投资后的经济效益也存在较大的不确定性，收回投资的风险较高，这就影响到投资方对中医药企业现代化建设的投资热情和投入强度。因此，当前我国的中医药企业，能够长时间、持续不断、大规模地进行研发投入的企业屈指可数。这就迫切需要国家采取有效的财税政策，通过制定鼓励政策、加大财政投入、优化税收杠杆、引导社会投资、优化社会资金筹集渠道等措施大力支持和帮助中医药企业进行现代化改造，尽可能避免行业发展风险所产生的危机。

二是对资源进行合理调配，优化产业布局。中医药行业属于发展潜力较大、发展周期较长、发展中变量较多的行业，市场投资主体并不能立即获取利益反馈，这影响了投资者对中医药行业长期投资的积极性。但是当国家通过一系列的财税政策，向社会投资者传递了国家坚定扶持中医药行业发展的导向后，可以有效影响投资人和企业的投资预期，吸引他们顺应潮流，作出符合利益的判断，敢于加大对该行业的长期投资。在吸引社会投资者的同时，国家通过合理的财税政策使得资源在中医药行业和其他行业之间进行配置，使资源配置朝着有助于中医药行业现代化的方向倾斜。

三是理顺医药行业所具有的公共产品的属性，强化社会服务属性。医疗需求对于群众来说属于刚性需求，缺乏弹性，且该行业存在着一定的自然垄断属性。因此，政府部门就需要采取不同的调节手段，遵从市场规律，把医疗行业中的竞争性和盈利性业务推向市场，确保医药行业具有竞争活力；对医药行业中的非盈利或者公益部分予以补贴或者减免，如财政直接补贴、财政转移支付、财政直接投资等。通过精准分类调节，既能帮助医药行业保持活力，又能对群众的医疗需求提供高质量的公共服务。

财税政策如何推进中医药产业传承创新发展

制定财税政策，助力中医药产业发展，应当坚持现代化导向。通过努力提高中医药的药物效果、规模标准化生产销售能力和社会服务意识，进一步探索适合中国国情的中医药业发展路径。

加大各级财政资金扶持力度。第一，进一步提升各级财政、尤其是中央财政对中医药改革发展的支持力度。中央财政率先发力，既能有效弥补企业进行产品研发方面的缺口，进一步提升中医药品的医药性。同时，还能释放积极信号，引导地方财政和社会资金向中医药行业倾斜，从而打造多元化资金渠道。通过不断加大财政资金投入力度，实现中医药支出占财政总支出比重稳步增长，不断提高中医药报销目录范围和报销比例，使中医药产业投入与经济增长水平相适应。这既能促进医疗卫生体制的改革，也有利于缓解“看病难、看病贵”的现实问题。

第二，考虑将中医药产业现代化建设项目纳入地方政府公共预算。在地方政府预算制定时，应使中医药产业现代化建设所需资金在政府预算的分配结构中占有一定的位置。在地方政府经常性预算中，中医药产业现代化建设支出应作为经常性支出预算予以确立，地方政府可以把每年增加的一部分财政收入用于中医药产业现代化建设预算资金，设立中医药产业现代化建设支出科目，安排相应的中医药产业现代化建设支出预算，并保持一定增长比例。

第三，探索建立中央和地方财政对中医药产业现代化建设的专项拨款制度。中央和地方财政的专项拨款不仅可以在加速中医药产业现代化目标的实现过程中，缓解财力不足的困难，而且资金使用上的附加条件也能保证资金能够被专门用于中医药产业现代化建设。同时，地方政府提供配套资金的规定，可以使地方政府也担负起一定责任，让专项拨款制度提质增效。

打造支持中医药产业现代化的政府投融资制度。中医药产业在前期的原材料基地建设、企业升级改造和产品研发阶段需要大量资金投入，需要政府对民间资金投入加以合理引导。政府可以通过多渠道、多途径筹集科研经费，引导中医药企业、高校、科研机构走向市场，构建以财政投入为导向、企业投资为基础、银行资金为依托、外部筹资为补充、政府优惠政策为支持的中医药行业现代化投融资体系。

政府应建立适合中医药科技研发特点的风险投资机制，优化中医药科研风险投融资的组织形式和退出制度，鼓励科研实力强、科研成效转化效益好的中医药企业挂牌上市；激励金融机构拓展对中医药企业科技研发的贷款规模，提高科研资金投入；倡导金融机构向中医药研发领域进行资金倾斜，支持金融机构向中医药企业发放低息或财政贴息贷款，强化中医药科研与金融的联系程度；尽快设立地方中医药科技成果转化基金，构建中医药科研成果转化中的风险防范机制。

完善税收制度设计。目前在实践中，税收制度优惠主要分为两种：直接优惠和间接优惠。前者是指在一定时期对企业实现的税收实行免征、减征或执行优惠税率，一般而言直接优惠方式对科技成果转化的激励作用更加突出、见效更快，但也存在着优惠时间短、优惠政策不稳定、增加税收征管成本等缺点。后者是通过费用全额或加计扣除、结转扣除、加速折旧等方式，减少企业计税基础，实现减轻企业税负的目的，但间接优惠对企业要求较高，对中小企业的税收获得感不强。结合当前我国中医药发展企业多、规模小、创新能力弱的实际情况，在拟定鼓励中医药科技创新的税收政策时，要将研发环节置于其发展核心，要有所侧重地鼓励企业研发创新。税收优惠要从以直接优惠为主要形式过渡到以间接优惠为主，引导企业加强研发投入。

一是增值税政策优惠应贯穿全产业链条。中医药产业链涉及从选种、栽培、采摘、炮制、制造、研发、销售、出口等环节，如果只对其中的一个或几个环节进行鼓励，不能有效促进行业协调发展，应结合增值税特点，进行全链条支持。具体来看，可以对涉农环节实行增值税完全免税政策，激励农民种植积极性；对中医药生产企业采取低税率政策，鼓励企业扩大再生产；对于中医药企业中的高新技术企业可以采用增值税减免或即征即退政策，促使研究成效产业化，从而提升企业盈利能力，提高企业核心竞争力。

二是充分发挥企业所得税优惠的研发激励作用。对经认定的高新技术项目或企业，可以自投产之日起减征或免征若干年所得税，促进其技术进步和创新。也可以对中医药企业在开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用不设限制比例，甚至可以采取发生费用加计扣除的办法帮助企业分担研发风险。还可以考虑对企业与科研机构合作而发生的合理支出，允许在税前列支。另外，对企业进行的先进仪器研发费用还应当允许设备投资款在每年新增所得税税额中进行抵扣。

三是完善其他税种的配套措施。对于土地使用税、房产税以及地方各种附加税等，也要一并进行考虑。如对中药业企业生产用地可以采取免征或者减征土地使用税；对生产、科研用房可以免征或减征房产税；将示范园区和种植基地通过出租等方式提供给孵化企业使用，并免征房产税和城镇土地使用税。

（作者为中国财政科学研究院研究员）