刘勇：以内需为主的双循环条件下中国城乡区域经济高质量发展的顶层设计（2）

二、城乡区域经济高质量发展的顶层设计

在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局条件下，我国经济社会发展的重点是扩大内需，促进城乡区域经济高质量发展。从经济活动的空间区域角度来看，城乡区域经济高质量发展的顶层设计要从两个方面着手：一是“点线面”空间结构体系，二是“多层次”空间分区体系。

（一）经济活动空间区域分析的两个维度

1.“点线面”空间结构体系

“点线面”空间结构体系，是指经济活动在空间上只有“点、线、面”三种基本形态，并有规律地结合在一起，形成有序的空间结构。

（1）“点”——城乡居民点体系

“点”，是主体，是高度集中的，但是这种点状的空间在国土空间面积中占比较小。从统计数据来看，城乡居民点所用土地仅占国土空间面积的3%左右，并且实际上绝大多数国家都基本如此。按照城乡居民点关系可以形成城市群绵延带、城市群、都市圈、都市县（中心城市所在县）、中心城市（或称都市，即地级及以上城市）、县城（县级市）、乡镇和村庄等空间结构。那么，区域经济发展的主体就是居民点状。

（2）“线”——连接各点之间的交通线路

从空间结构来说，“线”是区域经济的框架，是将城乡居民点连接起来的“线”，占国土资源的0.5%左右。用“线”将城乡居民点连接起来是有一定规律的。一般来说，可以按居民点的行政级别划分成若干层次的“直线三角形”连接网络。

（3）“面”——农田和生态

农业和生态是基础，可进一步划分农田、草原、山地、丘陵和荒漠等。

2.“多层次”空间分区体系

经济活动是由“点线面”三个基本形态构成的，三者缺一不可地在空间上组合起来，并且按照空间区域范围尺度大小，有规律地形成了多层次空间分区体系，这就是城乡区域经济形成的空间分区格局。为描述和研究便利，也可归纳为“基层小尺度”“中层中尺度”和“高层大尺度”三个区域空间层次和体系，这三个层次城乡区域经济空间分区体系具有各自不同的功能和作用。基层小尺度空间分区体系中，县域是基础单元；中层中尺度空间分区体系是以地级市或者叫都市圈为基础来划分的；高层大尺度空间分区体系中省区是基础单元。

（二）城乡区域经济空间结构和空间分区现状与问题

1.“点线面”空间结构体系现状与问题

（1）“点”上

首先，城市数量仍比较少，结构也不合理。到2018年末，我国城市个数达到672个，其中，地级以上城市297个，县级市375个；建制镇21297个。我国有14亿多人口，城市数量和结构仍有待提升和完善。

其次，城乡建设用地总量不足、结构不合理，主要是乡村占用建设用地过多、建设粗放。农村用地要集约，而不是占用耕地。

最后，从城乡结构来看，还有一个问题就是我们的城市大的太大、小的太小，缺乏中间环节。也就是说，对于超大规模城市，要做减法，疏散功能；对于乡村而言，要集约发展；中等规模城市不论是人口密度还是用地指标，都相对来说好一些，因此要增加中等城市数量，特别是进一步增加地级市数量。这样才能进一步完善城乡居民体系，更好地推进新型城镇化建设。

（2）“线”上

“线”，就是综合交通运输体系。近几年，我国在基础设施建设上取得了巨大成就，但从我国未来的发展要求来看，我国交通运输体系不论是从框架结构上，还是从整体设计上，都有进一步完善的空间。

此外，不论是城市交通，还是区域交通，都面临一个问题，就是 “断头路”和“缺边路”仍比较多，这是今后在城市建设和综合交通运输体系建设中需要完善的方面。

（3）“面”上

这部分涉及的内容主要包括农业现代化和生态文明建设。规划《建议》中“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”和“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，都对农业现代化和生态文明建设有所论述。

虽然我国农业发展取得了巨大成就，但还没有实现现代化，农业发展中还存在一系列问题，比如耕地相对不足，农用地质量不高，农副产品质量还有待提高等。近些年，我国生态文明建设取得巨大成就，但从保护到改善提高来看，未来的任务还很重，因为生态文明建设不只是保护，未来的生态文明要高质量发展，还要有修复，当然这些工作现在也在做，但任务仍然非常艰巨，当然前途也非常光明。

2.“多层次”空间分区体系现状与问题

（1）基层小尺度城乡区域经济体系

基层小尺度城乡区域经济的研究对象主要是县域。一般来讲，根据县域的发展目的可以分为以非农业为主的都市县和以农业为主的农业县。

第一个问题，都市县与农业县之间存在比例不协调等问题，主要是都市县数量严重不足。都市县以非农产业为主，既包括制造业，也包括服务业。农业县以农业为主，当然其中也可能存在制造业和服务业，但它是以农业为主的。从西方发达国家来看，都市县和农业县存在一个比较稳定的比例关系，即以非农业为主的都市县所占比例是20%，而农业县所占比例是80%，我们简单称其为“二八”原理。从未来发展前景来看，都市县与农业县的比例将长期存在，这一格局也不会出现太大变化。从我国目前的情况来看，农业县占县域数量的90%左右，未来我国在推进新型城镇化方面还需要加大力度。

第二个问题，以制造业为主的县存在实力不强、工业化水平较低等问题，难以带动县域经济发展；以农业为主的农业县存在农业集约化程度、机械化程度、现代化程度不高等问题。实际上，农业县没有发展起来，也在于以制造业为主的都市县数量过少，辐射能力不强，带动县域经济发展的能力较弱。

第三个问题，都市县和农业县的生态环境破坏和环境污染形势依然严峻。

（2）中层中尺度城乡区域经济体系

第一个问题，都市圈、城市群和城市群绵延带的结构还有待完善，城乡区域经济一体化程度还比较低。目前来看，我国有京津冀城市群、山东半岛城市群、武汉城市圈、太原城市群、郑汴洛城市群、关中-天水城市群等。

第二个问题，目前我国还有许多地方是城市生活影响不到的。特别是中西部地区的很多地方，还没有感受到城市生活，基础设施建设等方面仍需要加大力度。

（3）高层大尺度城乡区域经济体系

从高层大尺度城乡区域经济体系来看，主要涉及两个问题：一是区域差距问题，二是可持续发展问题。

区域差距问题主要是省区经济发展“不平衡不充分”表现明显。实现城乡区域经济协调发展，要靠绝对差距的缩小。我国改革开放40多年取得了巨大成就，表现在城乡区域经济方面的成就主要是相对差距逐步缩小，在此基础上，我们就要解决绝对差距缩小的问题。解决绝对差距缩小的问题要比解决相对差距缩小的问题难度更大，需要政府发挥更大的作用。

近些年，我国在生态文明建设上取得了巨大成就，扭转了生态环境恶化的趋势，正在向生态环境质量不断改善的方向前进。但是，生态环境中仍存在一些问题，下一步我们要加大力度，使生态环境和区域经济进一步向好的方面发展。