中国扶贫绩效与精准扶贫（3）

21世纪头十年的扶贫开发，国家扶持的重点从县转向县和村。除了592个国家扶贫开发重点县外，在全国范围内确定了14.8万个贫困村进行“整村推进”。国家扶持的区域范围从贫困县扩展到非贫困县的一些偏远贫困的村庄。将扶贫对象扩展到村的原因是，单纯以县进行瞄准和扶持会遗漏很多非贫困县的贫困人口，导致贫困县和条件相似的非贫困县的差距扩大。当贫困人口越来越少时，贫困县内扶贫资源外溢到非贫困户的现象就会越来越严重，而非贫困县的贫困农户又被排斥在扶贫资源享受对象之外，从而降低扶贫效率。以贫困程度深的村为单位进行扶持在当时是一个比较好的选择。中国的村庄构成了一个比较完整的社区，是中国行政区划体系中最基层的一级，有相对完整的组织结构。在村级实施扶贫项目，特别是基础设施和公共服务项目，既有利于改善贫困村的生产生活条件，也有利于村民的直接参与。

区域扶贫开发是以推动贫困地区发展、缩小区域相对差距带动贫困人口脱贫为目标，也因此取得了显著的成效。从主要经济指标来看，贫困地区在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平。以《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间（1994年-2000年）为例，国家重点扶持的贫困县（592个）农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年均增长速度；粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度(0.6%)的3.2倍；农民人均纯收入年均增长12.8%，比全国农民人均收入的增速高2个百分点。2001-2010年，国家将扶贫开发的重点转变为既扶县也扶村，带动贫困村农民人均纯收入的年均增长速度比全国农村高3个百分点。

除此之外，贫困地区居民的生产生活条件也在不断改善。比如，在基础设施和服务设施变化方面，村村通公路、通电、通电话，村村能收看有线电视、能上网。国内外专家的研究表明，1986-1995年，扶贫投资使贫困县农民人均收入增长速度比同一地区的非贫困县快0.9%-2.2%，投资回报率达到11.6%-15.5%。

总体而言，几十年来区域扶贫开发通过推动贫困地区的经济增长，在一定程度上促进了中国大规模减贫进程，同时也减缓了区域差距的扩大趋势。

（二）第二阶段：精准扶贫

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时，首次提出了“精准扶贫”理念。此后，精准扶贫成为我国一项基本方略。从区域扶贫开发到精准扶贫，扶贫对象也从贫困地区的贫困县、贫困村下沉到贫困家庭、贫困人口，扶贫措施也直接到户到人。

1.实施精准扶贫的背景

过去的区域开发扶贫政策难以使剩余的贫困人口受益，无法实现2020年全部贫困人口脱贫的国家目标。经过几十年的区域扶贫开发，贫困人口逐渐从区域贫困转向点状分布，剩余的贫困人口贫困程度更深、脱贫难度更大。而此时，依靠区域经济增长的“涓滴效应”能带动的贫困人口越来越少，所以对剩下的贫困人口必须采取更有针对性的帮扶措施，才能帮助他们摆脱贫困。比如，通过对整村推进项目进行评估以及大量的现场调研，我们发现，整村推进项目的扶贫效果显著，但扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对较富裕的农户，而非贫困农户。调研显示，整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2%，而平均收入以下的农户基本没有从该项目中受益。因此，在这种情况下，面对经济增速放缓，不平等程度增加，区域扶贫开发的减贫能力下降，如果不实施瞄准贫困家庭和贫困人口因人施策的精准扶贫，就不可能实现2020年减贫目标。

2.精准扶贫的目标和标准

精准扶贫的目标，即到2020年解决现有标准下所有贫困人口的绝对贫困问题，也就是我们常说的“一个都不能少”。

精准扶贫的标准，有两个方面：第一，收入标准。党的十八届五中全会、党的十九大都提出了我们按照现行标准下要在2020年实现全部农村贫困人口的脱贫，“现行标准”是指2010年的2300元。第二，稳定解决贫困人口的“两不愁三保障”问题。其中，“两不愁”就是不愁吃、不愁穿，强调温饱问题；“三保障”就是保障其义务教育、基本医疗和住房安全。

那么，“两不愁三保障”的标准是什么？不愁吃，一方面是吃饭不愁，既要吃得饱，又要吃得健康、有营养，根据居住地饮食习惯，农户有能力通过自产或自购满足口粮需求及补充一定的肉蛋豆制品等必要营养物质。另一方面是饮水有保障，水质不低于国家三类水标准；水质清澈，为山泉水、没有投饵养鱼的塘、库、池等；人均日供水量不少于35升；自来水或简易水管取水或人工挑水往返时间不超过30分钟；垂直取水距离不得超过100米；全年季节性缺水不得连续超过15天。不愁穿，根据居住地环境，农户有能力自主购买或通过亲属购买，做到四季有换季衣服、日常有换洗衣服。

义务教育有保障是指家庭适龄儿童依法接受义务教育。具体要求：义务教育阶段适龄儿童不因家庭经济困难失学辍学（建档立卡户家庭无义务教育阶段适龄儿童辍学，因身体原因除外）；家庭中有特殊儿童的应有相应送教上门的帮扶措施。基本医疗有保障，最主要是让农户能够看得上病、看得起病。具体要求：城乡居民基本医疗保险、大病保险和精准脱贫保覆盖所有建档立卡农村贫困人口；建档立卡农村贫困人口中慢性病人口享受慢性病救助和家庭签约医生服务；建立城乡居民基本医疗保险、大病保险、精准脱贫保、民政救助和健康扶贫医疗基金等制度的衔接机制；全面落实大病和慢性病分类救治。住房安全有保障，就是保障农户家庭住房安全。具体要求：经县级及以上住房和城乡建设部门评定为A级、B级的为安全住房；经县级住房和城乡建设部门评定为C级、D级危房，必须进行加固维修和改造，改造后必须达到《农村危房改造基本安全技术导则》标准；对通过易地扶贫搬迁安置的建档立卡贫困户，集中安置的以交付住房钥匙视为达到入住标准，分散安置的达到入住标准且入住视为住房安全有保障。

3.精准扶贫的主要内容

精准扶贫的主要内容包括以下四个方面：第一，识别和瞄准到户到人。精准扶贫，首先要做到精准识别，对贫困户进行一一甄别，之后建档立卡，这样才能精准发力。第二，因户因人制定帮扶措施。瞄准每个贫困户，分析其致贫原因，并制定有针对性的帮扶措施，因人因户施策。第三，扶持对象动态调整。有的贫困户通过精准识别，因人施策，脱贫致富；而有的贫困户是脱贫后又返贫的。在这一过程中，需要对贫困户实行动态管理、精准管理。第四，脱贫退出需要评估。贫困户是否真的达到脱贫标准，需要进行评估。这不是各地自己说了算的，有一套评估系统，而且列入各级政府绩效考核范围。我们要严防虚假脱贫、数字脱贫，要让脱贫攻坚成效经得起历史和人民检验。

4.精准扶贫的措施

实施精准扶贫，要采取综合性扶持措施，主要有以下八项：第一，特色产业扶贫。要使庞大的贫困群体如期脱贫，促进就业是一个方面。而这需要大力发展当地特色产业，依靠产业扶贫来实现。第二，就业扶贫。这主要针对的是有劳动能力的贫困户。通过有针对性的帮扶措施，使他们得到稳定的就业机会和稳定的收入。第三，生态补偿。比如，在生态保护区生活的贫困户，我们可以安排他们去做护林员，这样既能保护生态环境，又能使他们增收。第四，易地扶贫搬迁。对于居住在生态特别脆弱地区或偏远地区的贫困户，通过易地扶贫搬迁，改善他们的生产生活条件，帮助他们逐步脱贫致富。第五，危房改造。要使贫困户住房安全有保障，一方面是易地扶贫搬迁，另一方面是危房改造。对于不能搬迁的贫苦户，当地政府如果确认他的房屋是危房，就需要进行维修或重建。第六，教育扶贫。教育扶贫主要是保障贫困家庭的孩子有学上。这实际上超出了义务教育的阶段。比如，针对学龄前儿童、高中生、大学生等，我们都有针对性的帮扶措施。可见，教育扶贫是全方位的。第七，健康扶贫。其实，这就是基本医疗有保障。具体包括前面讲到的基本医疗保险要覆盖所有农村贫困人口；提高农村贫困人口的看病报销比例；提供慢性病救助和家庭签约医生服务等。第八，社会保障兜底。对于一些老弱病残、丧失劳动能力的贫困户，则需要社会保障兜底。具体包括低保、大病救助、社会救助等。