中国扶贫绩效与精准扶贫（2）

第二，扶贫开发的主要历程。

1978年底中央工作会议和中共十一届三中全会揭开了改革开放的序幕，会议的一个重要成果是把党和国家工作的重点转移到经济建设上来。“让一部分人、一部分地区先富裕起来，最终达到共同富裕”。1978年12月，邓小平指出，“在西北、西南和其他一些地区，那里的生产和群众生活还很困难，国家应当从各方面给以帮助，特别要从物质上给以有力的支持”。1979-1985年，中国经济体制改革促进了经济的全面持续增长，以家庭联产承包责任制和农产品价格调整为重要内容的农村政策调整和体制改革，作为一种益贫式的增长方式，使农民收入普遍增加，农村贫困人口大规模减少。从收入增长效应上看，1978-1985年，农村居民实际人均纯收入增长169%，年均增长15.1%;从收入分配上看，农村基尼系数从1980年的0.241降低到0.227，农村内部收入差距缩小。按1978年的100元的贫困线估计，1978年中国贫困发生率为30.7%，贫困人口规模为2.5亿人，占世界贫困人口的比例约为四分之一。到1985年，中国解决了贫困人口中一半人口的温饱问题，农村贫困人口剩余1.25亿，贫困发生率为15%，年均减贫1786万。但这一时期，对贫困地区的扶持主要是以“撒胡椒面”式的实物救济“输血”为主，救济形式单一、分散、力度较低，很难集中解决一些制约区域发展的重要问题。

1980年代中期开始的反贫困计划，尝试改变以往无偿救助为主的扶持政策，转而以生产帮助为主、无偿救济为辅。其主要内容是为贫困农户提供信贷资金，实行以工代赈，兴建基础设施，建设基本农田，推广农业实用技术，扩大就业机会等。1984年，中共中央、国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，基本目标是解决贫困地区的基本温饱问题，对策是经济开发。当时，对贫困地区的资金和物资扶持主要是用于发展生产，改变生产条件，增强地区经济活力，本质上是一种区域扶贫开发政策，注重经济开发、多种经营、商品经济等问题。1980年代初至1980年代末，为了帮助老少边穷地区尽快改变贫困落后面貌，国家先后设立了7笔扶贫专项资金，每年资金总额达到40亿元左右，其中四分之三左右属于低息或贴息的信贷资金。“七五”期间每年增加扶贫专项贴息贷款10亿元，通过实行以工代赈，发展贫困地区水利、公路、电力等基础设施，当时的以工代赈直接满足贫困地区群众的基本需求，提供了大量就业机会和消化了部分滞销产品。

“七五”扶贫开发的基本目标是解决温饱问题。“八五”扶贫开发工作是在这个基础上实现两个稳定:一是加强基本农田建设，当时的考虑是一人开发半亩到一亩的基本农田，提高粮食产量。主要做法是保水、保肥、保土，治山、治沟、种草、种树。主要目的是通过建设基本农田解决贫困地区粮食增产问题，进而解决吃饭和增收问题。二是发展多种经营，进行资源开发，建设区域性支柱产业。当时的经验是一户有几亩经济林或者几头牛、一群羊，就可以稳定地解决温饱问题;一个村抓住一两个优势项目，一两年就可以收到明显成效。这一时期开始，扶贫工作更加注重从单纯救济向经济开发转移，依靠科技进步和提高农民素质。扶贫政策逐渐考虑从按贫困人口平均分配资金向按项目、按效益转变，从资金单向输入向综合输入资金、技术、物资、培训、管理等转变。

这一系列政策措施取得了一定的效果。1992年，贫困人口从1985年的1.25亿减少到约8000万，1986-1992年7年时间，每年减少贫困人口624.8万，贫困人口占全国农村总人口的比重为8.8%。但这一时期贫困人口的下降速度明显低于改革开放初期的头七年。如果不采取特殊行动，中央既定的20世纪末解决农村温饱问题的任务可能完成不了。

1994年，国务院制定和发布的关于全国扶贫开发工作的纲领《国家八七扶贫攻坚计划》，标志着中国扶贫开发进入集中资源用7年时间解决8000万贫困人口温饱问题的决战时期。总的要求是:“坚持开发式扶贫的方针，努力提高扶贫开发效益，积极创造稳定解决温饱问题的基础条件。”在扶持范围上，以调整后的592个国定贫困县为扶持的重点，中央财政、信贷、以工代赈等扶贫资金主要集中投放在国定贫困县;扶持资金投放上，以调整投向后的中西部省份为重点，重大项目向贫困地区倾斜;扶贫资金投入结构上，以中央投入为主，加大省市投入;扶贫责任制上，强调统一领导，分级负责，以省为主。当时扶贫工作的目标是解决贫困户的温饱问题，实践证明，种植业、养殖业和以农产品为原料的加工业是当时最有效的扶贫产业，贷款回收率也相对较高。主要做法是，通过扶贫经济实体组织经济开发，将经济开发和扶持到户结合在一起，把解决温饱的工作指标量化到户，提高资源开发的水平和效益。扶贫信贷资金统一由中国农业银行和中国农业发展银行来管理，将扶贫资金的分配使用与效益直接挂钩，把到期贷款回收比例作为衡量扶贫开发工作成效的一个重要标志，让扶贫经济实体承包扶贫项目，统贷统还，而非直接向农户分散贷款。

1994-2000年，中央政府每年再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫专项贴息贷款。实际上，中国政府的扶贫投入由1994年的97.85亿元增加到2000年的248.15亿元，累计投入中央扶贫资金1127亿元，相当于1986-1993年扶贫投入总量的3倍。经过数年的扶持，贫困人口的结构和分布状况发生了很大的变化，投入资源较多的重点县脱贫速度明显加快。到2000年，全国没有解决温饱问题的贫困人口减少到了3200万人，占农村贫困人口的比重下降到3%左右，中央确定的扶贫攻坚目标基本实现。到21世纪初，中国农村贫困人口温饱问题基本解决，大面积绝对贫困现象明显缓解，新阶段的扶贫开发是在社会主义市场经济体制初步建立、国民经济和社会发展进入新阶段的背景下进行的。当时面临的情况主要是:从贫困人口分布状况来看，贫困人口数量减少、相对集中;从外部环境来看，市场经济条件下扶贫开发受到市场和资源的双重约束;从发展的机遇来看，有西部大开发的良好机遇。经济增长的减贫效应下降、贫富差距在不断拉大、一般性的扶持政策难以奏效也是当时面临的突出问题。

解决温饱问题阶段性任务完成后，需要确定下一阶段扶贫开发的重点对象和范围。2001年公布的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》确定的基本目标概括起来是:“巩固温饱成果，为达到小康水平创造条件”。21世纪头十年扶贫开发战略主要是“一体两翼”:“一体”是用整村推进来改善14.8万个贫困村的生产生活生态条件，提高贫困村的发展能力;“两翼”是指贫困地区劳动力转移培训和龙头企业产业化扶贫，主要目的是促进贫困人口的市场参与。贫困地区劳动力转移培训政策提高贫困人口的素质并获得稳定的就业，这是一种“非农产业”的脱贫路径。扶持各种类型的龙头企业的目的是带动贫困地区调整农业产业结构，促进产业化发展，直接和间接带动贫困人口脱贫。除“一体两翼”外，适当的公共转移政策和众多的惠农政策，加上全面实施农村最低生活保障制度，在一定程度上有助于贫困人口的收入增长和缓解贫困地区收入差距的扩大。

由于以往的贫困线标准过低，与中国的发展水平脱节。2011年，中国政府大幅度提高了贫困标准，将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，各省(自治区、直辖市)也可以根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地方扶贫标准。新阶段扶贫工作的总体目标是稳定实现贫困人口的“两不愁，三保障”，同时要求贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务达到全国平均水平。其中，“两不愁”在于解决温饱和极端贫困问题，巩固前期脱贫成果;“三保障”侧重于解决人力资本和发展能力问题，是新时期需要重点解决的问题。强调贫困地区的收入增长和公共服务，主要是要进一步缩小区域差距，解决区域性整体贫困问题。这一时期，除原有的以县、村为主要扶贫单元外，国家又确定了14个连片特困地区作为区域开发的单元之一，利用区域差异性政策解决长期存在的区域发展瓶颈问题。

党的十八大以来，中央将精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发的基本方略，扶贫工作的总体目标是“到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。新阶段的中国扶贫工作更加注重精准度，要求扶贫资源与贫困户的需求准确对接。习近平总书记提出了“六个精准”的要求，实施了“五个一批”并重点解决“四个问题”。中央和地方政府均加大了对扶贫开发的投入力度。根据国务院扶贫办统计，中央财政扶贫资金从2013年到2019年保持持续增长，年增幅达21%。同时，国务院扶贫办要求各省要加大财政专项扶贫资金的投入，确保脱贫攻坚资金需求。党的十八大以来，减贫速度明显加快，全国农村贫困人口累计减少超过9000万人。截至2019年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至551万人，累计减少9348万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至0.6%，累计下降9.6个百分点。

二、中国扶贫开发的两大阶段

中国的扶贫开发根据扶贫对象可以分为两个阶段，一是从1986到2013年的区域扶贫开发阶段，二是从2014年至今的精准扶贫阶段。

（一）第一阶段：区域扶贫开发

1980年代开始的扶贫开发的主要策略就是促进贫困地区的区域发展，间接带动贫困人口脱贫。区域开发式扶贫本质上是一种促进贫困人口集中区域的优先发展来实现减贫的方法，有研究表明，中国的扶贫经验证明区域瞄准可能是扶贫资源达到穷人的一个非常有用的“利器”，对于贫困地区农户的收入增长也有较大的作用。这主要是因为开发式扶贫为所有农户特别是那些有劳动能力和劳动意愿的农户提供了依靠自己主动响应来增加收入的机会。

改革开放初期，针对贫困分布的区域性特征，中国政府以县为单元确定国家扶持的重点，这是按区域实施反贫困计划的基础，将县作为扶贫开发的优先单元的主要原因在于:一是中国贫困的区域分布较为清晰，限制区域发展的制约因素较多，其中县域经济的辐射和带动具有重要意义，优先解决影响县域经济发展的自然、资源、环境、交通、教育、人口等限制区域发展的瓶颈性因素，能够为贫困人口提供更多的发展机会。二是在中国行政体制中，县是一个承上启下、无法跳过的重要层级，具有比较完整的行政区划和组织结构，县作为一个执行单元，传递扶贫政策、组织扶贫开发、调配扶贫资源、实施和监管扶贫项目成本相对比较低。三是不管以任何贫困标准来衡量，贫困县贫困人口数量众多、占总人口比例很高是改革开放初期面临的突出问题。当大规模贫困人口出现且分布相对集中时，不需要花费大量人力物力财力去瞄准，用县级瞄准的扶贫政策能覆盖绝大部分贫困地区，“撒网式”方法也能覆盖到大量贫困人口，从而可以节约大量的识别和组织成本。四是当财政能力一般、尚不具备大规模投入能力的时候，选择一些贫困程度较深的贫困县进行扶持、以县为单元进行资源分配和集中管理，符合财政资金投入利用最大化的要求。

《国家八七扶贫攻坚计划》实施期间，贫困县仍然是主要扶持对象。其原因在于:一是592个贫困县贫困人口数量众多，1994年国定贫困县覆盖的贫困人口占全国8000万贫困人口的71%。二是当时的财政和资金能力适宜集中力量解决贫困人口多、贫困程度深的贫困县的突出问题。三是贫困县政策涉及资源优惠分配，利益关系复杂，短时期无法立刻取消，只能通过适当的省际之间和省内名额“进退”来进行调整。这一时期，贫困县内扶贫攻坚主战场是贫困户较为集中的贫困乡和贫困村，中央扶贫资金全部用于国家重点扶持的贫困县后，由县把贫困程度更深的贫困乡、贫困村作为项目覆盖的目标，以便集中有限的资源帮助贫困程度较深的区域。根据1995年对25个省区的统计，1994年以来已经确定扶贫攻坚重点乡9399个，占全国乡镇总数的19.5%，确定的扶贫攻坚重点村70333个，占全国行政村总数的8.8%。