提升社区处置突发公共卫生事件能力的策略研究

一、社区在处置突发公共卫生事件中的地位与作用概述

在我国2006年发布执行的《国家突发公共卫生事件应急预案》[1]中，突发公共卫生事件划分为：特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）四级。Ⅰ级突发公共卫生事件需建立国家级突发公共卫生事件应急指挥机构，领导国务院有关部门和国务院卫生行政部门突发公共卫生事件医疗卫生救援应急领导小组，统领全国应急处理工作；Ⅱ级突发事件需建立省级指挥机构，领导省人民政府有关部门和省卫生厅，指导省域内应急处理工作；Ⅲ级突发事件的领导机构和相关部门为市级单位；Ⅳ级突发事件的领导机构和相关部门为县级单位。

突发公共卫生事件的应急处理工作涉及各级人民政府及相应机构，每个组织机构的职能分工不同，有不同的应急措施。通常由人民政府组织协调，负责划定控制区域，制定发布疫情控制措施等。在我国目前的国家-省-市-县四级应急管理体系中，市、县两级都需要由社区来落实各项管控措施[2]。由此可见，社区在处置突发公共卫生事件中地位的基础性与重要性。

2020年1月25日，国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制专门发出《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》（肺炎机制发〔2020〕5号），总体要求就是：充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，群防群控，稳防稳控，有效落实综合性防控措施，做到“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播。《通知》同时指出，社区要建立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作组织体系，建设专兼职结合的工作队伍，责任到人、联系到户，确保各项防控措施得到切实落实、不留死角。鼓励社区居民参与防控活动[3]。可见国家在应对新冠肺炎疫情防控中对社区的重视程度。

2020年2月10日下午，习近平总书记到北京市朝阳区安贞街道安华里社区，调研基层一线疫情联防联控情况。他指出，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。习近平总书记强调，全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒[4]。2020年4月8日，习近平给武汉东湖新城社区全体社区工作者的回信指出，在这场前所未有的疫情防控斗争中，城乡广大社区工作者同参与社区防控的各方面人员一道，不惧风险、团结奋战，特别是社区广大党员、干部以身作则、冲锋在前，形成了联防联控、群防群控的强大力量，充分彰显了打赢疫情防控人民战争的伟力[5]。由此可见，习近平总书记非常看重社区在处置突发公共卫生事件中的地位，同时对与社区在处置突发公共卫生事件中发挥的作用给予了很高的评价。

此次新冠肺炎疫情，实际上是对基层治理能力的一次考验，也是对社区建设水平的一次检验。面对这次疫情，“治”在医院，“防”就落在了社区。不可否认，直至现在，众多的社区工作者们都放弃了节假日休息，把全部精力投放在抗击疫情上，在疫情防控工作中做出了巨大贡献，在个人生活中也做出了巨大牺牲，是疫情防控工作取得阶段性胜利不可或缺的重要因素。

然而，毋庸讳言，疫情暴发以来，从基层社区的疫情防控工作等情况来看，在重大突发公共卫生事件中，基层社区工作还存在着诸多短板，基层社区应急治理能力还有很大的提升空间。

二、社区在应对处置突发公共卫生事件上的存在的问题

（一）  重大疫情防控中社区居民参与度不高

中共十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。2020年2月，习近平总书记在北京市朝阳区安贞街道安华里社区考察基层一线疫情联防联控情况时指出，要以疫情防控工作成效来检验和拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，发挥基层党组织政治引领作用和党员先锋模范作用，把社区居民发动起来，构筑起疫情防控的人民防线。在这次疫情应对中，党和政府发挥了强有力的全面领导作用；基层党组织和广大党员业充分发挥了战斗堡垒作用和先锋模范作用；机关干部也主动下沉社区，同社区工作者和其他党员一道，构筑了街镇、城乡社区防护网络，共同做好了小区的疫情监测、排查、预警、防控等工作。然而，在广泛动员群众、组织群众方面仍然存在居民动员不足的问题。社区就是群众自己的家园，社区一旦沦陷，群众也会不保；广大居民不应该只是被动的被保护者、应该是疫情防控的积极参与者；特别是在重大疫情防控中，必须动员社区成员积极参与，坚定站在疫情防控第一线，众志成城抗击疫情、保护我们共同的家园。

（二）  社区工作力量与防护物资一度不足

社区是疫情联防联控的第一线，社区工作者们每天就战斗在社区第一线，保障了每家每户的安全，也保障了整座城市最基础的平安。根据笔者在某社区的调查，社区的9名工作人员日常服务2000户居民。疫情暴发以来，社区工作者们每天早上七点到晚上八点半甚至十点一直在忙碌着。他们要入户核查，做好居民体温监测排查，外来人员的抵达时间、所乘交通工具等的排查，发现异常第一时间上报街道；要与防疫部门一起让发热患者早日接受核酸检测；劝解需隔离的人员及时隔离；参加小区门口值守，查验人员出入证明，劝阻居民外出；在社区楼栋张贴倡议书和疫情通报宣传疫情防控政策，安抚群众情绪；帮助被隔离群众购买蔬菜和生活用品；协助做好小区公共空间和楼栋消毒灭菌工作等等。

新型冠状病毒呈现出非常强烈的、明显的人传人的特性，大量入户排查必然增大社区工作人员交叉感染的风险。有时他们还要与防疫部门工作人员一起接触发热患者或确诊病例，但是，他们所拥有的防护物资一度是不完备的，社区工作人员感染新冠病毒的例子偶有发生。

（三）  对社区工作人员的心理压力疏导不够

首先，一个不可否认的事实是，疫情防控工作量非常之大，防控任务非常繁重。其次，大家有目共睹的是，这次疫情持续时间较长。据笔者调查，社区工作者们大都连续数周、数月牺牲节假日、疲于奔命的工作，这样必然会导致紧张、焦虑等心理问题。习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话里就指出，群众在家待得久了，社区工作者、基层干部、下沉干部等长期疲劳作战，也会产生这样那样的心理问题，要通过各种方式加大心理疏导工作力度[6]。第三，新型冠状病毒具有强烈的传染性，社区工作人员每天接触大量的群众，必然存在着交叉感染的风险，社区工作者们自然而然地会导致惊恐不安等心理问题。

三、提升社区处置突发公共卫生事件能力的策略

针对上述问题，在当前及以后预防和处置重大突发公共卫生事件中，我们应当从以下几个方面入手，提升基层社区的应急治理能力。

（一）  治理重心下移、居民角色归位

第一，治理重心下移、进一步强化社区的行政职能，确保国家治理和基层社会治理的有机联动。在预防和处置重大突发公共卫生事件中，凭靠一个松散的自治性社会组织是远远不够的；最基层社会治理组织必须是招之即来，来之能干的高效的有严密组织性、纪律性的行政单位，这样才能够及时、有效、快速地响应国家政府的动员号召，积极投身于重大突发公共卫生事件的处置中。第二，国家治理中必须要有“强化基层”[7]的施政理念。要建立机关干部下沉常态化机制；建立严格的考评机制，避免机关干部下沉的表面化、过程化，切切实实让机关干部在基层社区发挥带动、帮扶和示范引领作用。第三，在基层治理重心下移的背景下，充分发挥社区居民这一基层治理的主体力量，让社区居民在重大疫情防控等突发公共卫生事件中应有的角色真正“归位”，重塑基层治理的良性运作机制[8]。

（二）  充分发挥统一战线的作用、凝聚基层方方面面的力量

统一战线是我们党领导人民取得革命、建设、改革事业胜利的重要法宝。新时代统一战线的社会基础更加广泛、工作领域更加宽广、工作内容更加丰富，呈现空前的广泛性、巨大的包容性、鲜明的多样性和显著的社会性。统一战线能够把数量庞大、构成多元的群体团结凝聚起来，具有强大的社会组织动员能力。

第一，广大统一战线成员必须凝聚政治共识，在事关大是大非和政治原则问题上，必须立场坚定，旗帜鲜明。在国内外众志成城抗击疫情的同时，一些荒谬谣言也在满天飞舞，各类以讹传讹的信息在网络上传播开来。统一战线的成员要始终坚守意识形态阵地，在基层社区向基层群众积极传播正能量。第二，统一战线的成员有很多是各个领域的专家学者，这些成员要始终保持对信息的敏感，充分发挥自身优势，积极投身辨谣辟谣、解疑释惑、心理疏导、维护基层社会的和谐稳定。第三，统一战线的成员也都有自己的居住区域，在自己居住的社区。统一战线不仅要组织动员统战成员带头尽到公民的本分，而且还要主动亮明自己的政治身份，与社区干部一起参与基层防控，切实担负起防控责任。

（三）  提升社区人员数量与素质

根据调查，一方面，社区人员数量严重不足；另一方面，社区人员的学历水平普遍偏低，部分社区工作人员甚至不能熟练应用电脑。因此，今后应注重如下几个方面。第一，强化政治学习，在日常工作中，尤其是在重大突发公共卫生事件中牢固树立全心全意为人民服务的思想，切实践行“以人民为中心”的工作理念。第二，以选拔公务员或者事业编的基本条件来选拔新的社区工作人员。第三，努力转变现有社区工作人员的思想观念，将学习与职业生存紧密联系在一起，将学习效果与岗位成才有机连接在一起，不断增强学习的自觉性和紧迫性。第四，支持和保障各地社区大学（学院）加强对社区工作人员的培训，有计划性、有针对性地全面提高社区工作人员素质。第五，强化社区工作人员的心理素质，增强他们在重大压力下的自我调节能力与面对重大突发公共卫生事件的应变能力。

（四）  保障防护物资、加强心理关爱

就此次疫情而言，社区工作者既要外防输入、又要内防扩散，社区的的确确是疫情联防联控的第一线。可以这样说，社区工作者与广大医护人员一样是战斗在第一线的；社区工作者面临着仅次于一线医务人员的风险。所以，在重大疫情期间，要切实保障广大社区工作者的防护物资需求。

同时，社区工作者也会劳累，也会紧张、也会焦虑、也会恐惧。对社区的社区工作者开展心理援助、进行心理疏导，缓解他们因疫情影响导致的恐慌、压抑、焦虑心理问题，可以为他们筑起科学阻击疫情的心理防线，也可以为社区联防联控疫情提供坚强的后盾。因此，对社区工作者进行心理关爱，开展心理援助、进行心理疏导，缓解他们因疫情影响导致的恐慌、压抑、焦虑心理问题，持续保持坚强的战斗力，就显得尤为重要。

为此，应该从以下几个方面入手，为社区工作者筑起科学阻击疫情的心理防线，为社区联防联控疫情提供坚强的后盾。第一，相关部门牵头搭建心理服务热线。邀请心理专家参与，为心理压力巨大、心理问题比较突出的一些社区工作者提供私密性较强的一对一心理服务。第二，相关部门牵头或者协调专业的社会组织成立心理服务小组，为社区工作者做线上心理疏导，在大家忙碌的“抗疫”工作之余，与大家一起说说话、聊聊天，调适他们紧张的心理。第三，相关部门牵头建立“心理沟通公益群”。这个公益群里面有心理专家进行辅导，也可以让社区工作者互诉衷肠，互相沟通一些心理调适的方法。第四，相关部门牵头免费提供有关心理疏导的音乐、视频资源链接；免费发放《“抗疫”心理健康指导手册》等书籍。总之，帮助社区工作者缓解心理压力，既可以让他们以更加饱满的精神状态开展工作，进一步提高在疫情防控工作中的为民服务水平；进而，也可以给需要心理援助的居民做好心理工作，帮助和引导人民群众稳定情绪，万众一心，打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战。

（五）  打造“智慧社区”、提升基层治理效能

中共十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。在此次疫情的应对处理中，我们对移动互联、大数据分析等技术在社会治理中的作用有了切实的感受。有学者结合区块链技术、人工智能等先进技术提出了“智慧社区”的概念。例如，马旭凌认为，“智慧社区”是社区管理的一种新理念，是新形势下社会管理创新的一种新模式。“智慧社区”是指充分利用物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术的集成应用，将社区家居、社区物业、社区医疗、社区服务、电子商务、网络通信等整合在一个高效的信息系统之中，为社区居民提供安全、高效、舒适、便利的智慧化生活环境，是基于信息化、智能化社会管理与服务的一种新的管理形态的社区[9]。“智慧社区”可以在基础信息采集、敏感人群定位、防疫信息互通等方面为防疫工作提供高效的服务，提高基层社区在应急管理中的办事效率和服务能力，同时，大大减轻基层社区工作人员的负担。

总而言之，在当前及以后预防和处置重大突发公共卫生事件中，我们应当将国家治理能力现代化重心向基层下沉、充分发挥统一战线的作用、提升社区人员数量与素质、保障基层社区的防护物资、加强对他们的心理关爱，打造“智慧社区”，来不断提升基层社会的治理效能，保障人民群众的生命财产安全。

参考文献：

[1][2]《国家突发公共卫生事件应急预案》[EB/OL].。

[3][4]关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知[EB/OL]..

[5]习近平给武汉东湖新城社区全体社区工作者的回信[EB/OL].人民网.

[6]习近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话[EB/OL]._中国政府网

[7]黄六招,等.超越“科层制”:党建何以促进超大社区的有效治理[J].经济社会体制比较.2019,(6)

[8]唐亚林、钱坤.“找回居民”：专家介入与城市基层治理模式创新的内生动力再造[J]学术月刊.2020,(1):93.

[9]马旭凌.智慧社区建设对突发公共卫生事件的“智慧”作用[EB/OL].