应急财政预算管理：方法与实施（3）

三、应急财政预算管理现状

从过去危机事件的发生情况来看，在公共危机事件爆发并蔓延后，我国政府财政在资金保障、政策保障和措施保障等方面都发挥了非常重要的作用。新冠肺炎疫情发生以来，随着我国经济下行压力的加大，地方政府的财政紧张问题也随之凸显。解决财政紧张问题要从两个方面考虑：一是增加收入，二是把钱花好。把钱花好了，财政紧张程度和困难程度就降低了。越是钱没有管好，或者存在浪费，财政就越紧张。从这个角度上讲，我们目前的应急财政预算管理还是有一定缺陷和问题的，不过制度框架已经搭建起来了。

2003年是我国应急管理的起步年，在抗击非典取得胜利的表彰大会上,党中央国务院第一次明确提出,政府管理除了常态以外,我们要高度重视非常态管理。2004年是我国的应急预案编制之年，国务院办公厅分别发布了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省人民政府公共事件总体应急预案框架指南》。2013-2014年是我国的应急管理改革深化之年，党的十八届三中全会决定成立国家安全委员会，指出财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

（一）应急预算：现行资金保障与监管机制

近年来，我国坚持发挥自身应急管理体系的特色和优势，并借鉴国外应急管理的有益做法，积极推进国家应急管理体系和能力现代化。我国现行的资金保障与监管机制主要包括：

一是应急资金国库集中支付制度。以市县为单位设立应急资金专户，应急资金由财政部拨付省级财政国库单一账户，由国库集中支付市县资金专户集中使用，减少划拨环节。

二是预拨清算制度。建立中央、省级资金预拨清算制，先预拨后清算，应急预案一启动，便应启动资金预拨方案，通过国库集中支付体系即时预拨到市、县应急专户统一使用，待灾情过后、按照分级负担原则再予分级清算。我国已经在进行这方面的改变，但还没有改革到位。

三是政府间补偿机制。一旦发生灾害而地方无法自行承担时，迅速启动应急转移支付制度和政府间补偿机制，动员全国资源及时应灾。

四是评估、审计和报告环节。评估、审计和报告环节目前还比较薄弱，应急财政资金进行事后专项检查、需要大量临时决定的事项很难保证完全合规、当前体制整体上是一个临时体制等问题都需要做出改变。另外，各级政府、财政部门和审计监督机构重拨付、轻考核、监管缺位，评价体系不佳诱发乱花钱、花错钱现象等问题比较突出。

（二）应急管理的四项预算机制

目前，我国应急管理有四项预算机制：一是动用预备费，这是处置突发事件的基础财力保障。二是关闭预算追加闸门，如2003年抗击非典时财政部首先停止一般预算追加，把资金集中到应急管理上来。三是发布预算追减的指令指标和指导性要求，如2003年财政部要求中央各部门对本部门的业务费和项目支出预算按调减支出指标，以保证非典防治所需。四是调整预算支出结构，压缩一般性支出、调整专项、使用一般性结余等。但我国真正意义上的应急预算体系尚未形成。从企业方面来讲，预算资金仍是应急管理的绝对主力，应急管理的保险功能只能起补充作用。

（三）应急管理的预算机制不充分

目前我国有三类灾害应急预算拨款，分别是一般预算拨款、专项拨款和预备费。其中，1994年实施的《中华人民共和国预算法》第 32 条规定：各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。但总的来讲，我国应急管理的预算机制不充分。

第一，预算准备不足。缺乏对突发性公共事件的科学有效预估,预备费制度存在诸多问题。预备费的用途规定比较宽泛，细则上有很多不明确,可能用于政府管理中任何未及预料到的支出需要导致不够用。预备费的法律地位也模糊不清，1994年实施的《中华人民共和国预算法》没有具体解释何为特殊开支，实际上特殊开支对象覆盖所有类型的突发事件。另外，地方上有变通，有些地方规定“该项资金上半年一般不得动用”是有问题的。预备费的运作流程也不够通畅，尚未有专门的预备费支出流程以满足突发事件发生时特殊支付需求。

第二，应急管理各阶段资金配置不合理，尤其是前期预防性财政投入不足。其具体表现有：预防重视不足，更多注重看得见的政绩工程和经济效益，而目前用于卫生预防、环保设施、水利安全等支出依旧较少，最终应急管理的总成本急剧增加。我们要认识到，把握最佳时机无比重要，时机就是投入产出效益。比如，道路的维护保养少支出1元，就可能需要多花3-4元进行重建。同时，预防性支出分布在各部门、具体科目中，预算执行挤占时有发生，使突发事件爆发年度支出压力骤然增大，易形成危机状态下政府大包大揽、财政独撑的局面，导致应急预算支出快速膨胀。

第三，应急管理成本分担机制不健全。责任主体成本分担不均衡导致支出压力加剧、应急效果欠佳。主要问题就是突发事件发生以后，地方更多期待中央能够兜底买单，加大转移支付专款力度。这种政府间突发支出责任权利和义务分配不明确，容易导致互相推卸责任。近年来，我们通过出台一些文件尝试去解决这个问题，但总体上的改革措施还不充分，特别是风险发生后的合理分配责任的问题还不明确。而责任不明会有很多潜在后果，比如某级政府紧急支出被迫攀升，相关方在应急管理过程中不作为。例如，1998年长江中游特大洪灾暴露出我国防洪水利基础建设的不足和各类问题，在随后5年中我们共计投入建设资金3100亿元加强防洪体系的基础设施建设，其中使用国债资金1250亿元。这都是我们事后看到的问题，所以加强制度层面的建设非常重要。

四、构建有效的应急预算体制

（一）改革方向：走向应急预算体制

制度层面建设的核心是应急预算。现在我们主要是以急事急办、特事特办为主，这个模式实际是一套临时体制，存在很多问题，各种支出的调整都未经人大审批，只是由全国人大授权国务院安排支出，难以约束部门与机构随意扩大行政权力的行为，难以对应急资金的安排使用进行有效监督。

所以，今后我们的改革方向就是走向应急预算体制。对此，我们要解决两个问题：一是临时体制下财政角色只是被动执行和给钱的问题；二是“预则立”的主动应对功能不足的问题。解决这两个问题，都要依赖“预则立”的体制。其中，钱的问题，如预备费和专项拨款无力应对大型危机，要求我们必须构建专门的应急预算体制，建立应急基金，在预估四类突发事件的前提下保证其流动性；钱的决策与管理问题则更为重要，所以我们要用制度化取代临时体制。

应急预算体制不是使现有的制度变成零，而是使现有制度更加巩固，得到强化和改进。2004年，财政部颁布了《突发事件财政应急保障预案》，讲到按“特事特办、急事急办”及时拨付应急资金专款专用。临时拨款体制的好处在于一旦发生重特大突发事件，能够进行自上而下的救援式预算拨款；特别强调及时，应急反应速度快、资金拨付效率高。但也存在着中央财政救灾投入无计划性，尤其是在灾情评估环节很薄弱；财政救灾资金随意性难以避免，开支范围与标准不够明确，导致资金结存大；中央和地方财政救灾缺乏责任规则，地方过于依赖中央等问题。这只能通过制度规则的改革去解决。

另外，在应急预算体制下，突发事件发生后首先应启动相应级别的应急预案，各部门联合行动进入应急状态，财政部门集中精力处理专项拨款救助，而不再是依赖临时拨款解决问题。专项拨款取代预算调整，这是意义非凡的。

（二）应急预算体制是一项综合的系统工程

构建有效的应急预算体制，首先应该把它看作是一项综合的系统工程。按照突发性公共事件管理机制减缓阶段、准备阶段、反应阶段和恢复阶段分别提供资金支持。应急预算要有一套制度安排来协调应急管理各个环节、各个方面的工作，这是应急预算体制的基本理念。

（三）理解应急预算原则

构建有效的应急预算体制，对预算要有清晰的认知。应急预算体制能否解决问题，前提条件就是对预算要有清晰的认知，否则改革就会出现偏差。具体来讲，我们要理解预算的经典原则：一是年度性，预算决策必须每年进行一次，这个概念很重要。世界上每个国家的预算机关每年都要批准预算，这是一道防止乱花钱的防火墙。二是一致性，所有预算决策和资源必须集中起来，以公平对待所有申请，不能有很多预算外的账户、基金。政出多门、资金分散问题对应急管理来讲是一个大忌。三是恰当性，必须得到立法机关的正式批准，使预算单位能够合法开支。四是审计，财政收支必须受到审计监督。

在上述经典原则之外，我们还必须遵循新的灵活性原则——风险损失预算=风险概率×风险后果×财政补偿比例。此次新冠肺炎疫情和其他疫情大流行的风险都是可以估计和量化的，包括风险概率、风险后果、财政补偿比例。假如此次新冠肺炎疫情的风险概率为100年一遇，即各年的风险概率为1%；如果某个城市的最大风险损失（后果）为1000亿元人民币，其中财政分担的比例为70%，相应的风险预算=1000亿元×1%×70%=7亿元，也就是风险预算里的应急基金要保持在7亿元的水平。这意味着该城市必须在风险事件实际发生的情况下，能够拿出7亿元的财政资金用于抗击风险。同时此次新冠肺炎疫情也揭示了我们社会的脆弱性，暴露了国际社会协调合作、共同行动的困境。

（四）应急预算管理的配套安排

第一，明确三类风险策略。一是削减，就是我们不希望或不愿意承担风险，也叫风险厌恶。二是转移，通过购买保险可以把风险转移给保险公司；三是承担，风险预算是为了解决风险承担问题，风险削减和保险机制有限，总有一部分责任要自己承担。

第二，筹资机制与支出比重。医疗设备储备等需要有针对性和可持续的长期筹资机制，同时我们要提高应急管理支出比重。

第三，应急管理绩效考核。以抗击疫情为例，我们要建立一套抗疫绩效指标：一是预防；二是查明和报告，即快速查明并报告风险源头；三是快速反应，主要是指决策层面是否能快速反应；四是卫生体系，如防疫医院建设和医护人员要满足抗疫需求、药品供应和防疫物资供应充足；五是风险环境，采取有效措施控制疫情传播风险，及时发现隔离“超级感染者”；六是遵守国际规范，应急管理会涉及到国际层面的协调工作，这就需要制定为各国所统一遵循的国际规范。我们国家在探查疫情和做出反应方面表现良好，尽管卫生体系存在超负荷运转的情况，但在预防方面则较为薄弱。

另外，我们还需要实施一些具体的改革措施，比如预备费的提取和使用，我国预备费比例较低不足以应对特大灾害，预备费中应灾比例也没有明确的规定，甚至有的未将预备费用单独列支，这需要做一下改变。再比如补充预算问题，中央和地方财政应编制补充预算，常规预算没有考虑到的问题，可以靠补充预算去解决。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：于慧）