应急财政预算管理：方法与实施（2）

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的启示，主要有三个方面：

第一，需要研究、描绘和计量这些风险。风险表现为损失的不确定性，这种损失可能是经济和资金层面的，也可能是生命和健康层面的。这些损失应该尽快加以计量，目前世界各地的公司都在计算新冠病毒的破坏成本。我们政府也需要在财政层面进行风险成本计量，因为风险成本信息决定了花多少钱，甚至钱花到何处、何时花钱。否则，风险预算就比较难以建立起来。还有就是，各国政府要投资建立跟踪疫情传播的数据管理系统，并且最好以实时的系统跟踪风险，能够及时分享新出现的卫生风险或潜在疫情信息，帮助各国以最佳的方式应对风险。我们可以看到，人工智能支撑的数据管理系统在我国新冠肺炎疫情防控中起到了很大的作用。

第二，把握最佳时机无比重要。应急管理中最关键的一个词就是时机，可能比钱还要重要。在公共卫生事件中，一线医务人员发现疾病出现与决策者及时掌握信息是非常关键的问题，而这个信息应是以证据为基础的信息，它不是一个猜测点，更不是谣言。时机问题在财政上也同样重要，如果事前没有足够的资金预防或者事中资金不足，事后恢复阶段又没有得力的措施，后果不堪设想。

第三，需要打造有效的应急预算体制。应急预算体制涉及很多应急管理的支持性事项，比如训练、装备、科研都涉及到应急与灾难，捐赠管理机制也有必要纳入应急预算体制。此外，应急预算体制还需要一系列配套的体制机制，包括标准化模块化的流程、简明通用的应急用语以及合理顺畅的指挥架构，这对于复杂的应急管理尤其重要。

另外，应急管理中还需要有一个配套模块，就是以应急基金对应急资金进行详细核算。应急基金应详细记录所有指定用途的捐款和相关支出，并进行内部管理与对外公开。政府每年应发布经过独立审查的相关财务报表，并在网站上定时更新和发布慈善收支信息，并承诺确保指定捐款百分百用于特定项目，而不会被挪用。应急基金里面的财务活动也要受到行业自律与财务会计准则委员会的双重约束。国际社会在此次应对新冠肺炎疫情中都非常强调信息的透明度。目前我国还没有正式的应急基金，仅有些非正式的，这是问题所在。

在此次抗击新冠肺炎疫情中，我们还有一个短板也被暴露出来，就是社会保障网还不够强大。我国的医疗保健指数在世界卫生系统中位列47位，与世界第二大经济体地位并不适应。因此，我们要强化社会保障网，包括卫生部门“以人为本”的服务，这里面的核心部分依然是公共财政和预算。

二、应急管理的概念框架

（一）什么是应急管理

应急管理，其实讲的是三个层次的问题。第一个层次是危机事件，对应的是危机管理，这是最严重的一种应急。第二个层次是突发事件，对应的是突发事件管理，这是常规的应急管理。第三个层次是风险来源，对应的是一般意义上的风险管理。因此，广义上的应急管理包括危机管理、突发事件管理和风险管理，狭义上的应急管理只是指突发事件管理，涉及到应急财政管理和公共预算里面的应急预算。

应急管理的理论基础就是应急管理是有价值的。这个价值怎么测量？国际上已经有一个公式：EVEM = -P·TEV–C，即经济价值=所降低的突发事件发生的概率×突发事件造成的损失－应急管理的相关成本。具体来讲，应急管理的价值在于:一是应急管理可以降低突发事件发生的概率。像新冠肺炎疫情或者流感等这类公共卫生事件，发生的概率如果降低，就会增加经济价值。二是应急管理可以降低突发事件造成的损失。就是说，这个突发事件已经发生了，要把损失降下来。二者相乘，就是拯救的价值，或者叫减少的损失,再减去应急管理的相关成本，得到的结果就叫做应急管理的经济价值。我国每年大大小小的突发事件时常发生，费钱、费事、成本高，今后可以按照这个公式的方向建立一套应急管理的绩效评价体系，同财政领域常规的绩效评价体系区分开来。

（二）财政应急管理机制

财政应急管理有以下几种机制：一是一般储备，比如我国现在的预算预备费；二是应急基金；三是购买保险，把风险转嫁出去，国际上比较多而我们国家则比较少；四是应急预算，就是在预算里面专门安排资金。应急预算和常规预算是两个概念，应急预算是按照风险概率乘以风险后果来估算的。风险概率就是风险几年发生一次或者一年发生几次。如果十年发生一次，这个风险概率就是10%；如果一年发生两次，这个概率就是200%。风险后果就是每一次事件发生造成的最大损失是多少。这两个指标相乘就是风险损失有多大，风险损失对应到灾难受体上，就是路面损毁、桥梁垮塌、通讯中断、电力中断、供水中断、校舍损毁等情况。所以，我们需要为灾难受体建立应急预算，也叫做风险损失预算。对于风险损失，财政上的补偿是主要部分，比如国家免费提供新冠病毒核酸检测。以上四种属于财政机制，但并不是所有的风险损失都要依靠财政上的补偿，我们不能把全部的风险都集中到政府身上。五是民间自助机制，这不属于财政应急而是民间家庭财政或私人财政。

（三）应急财政管理不同于应急预算

不同于应急预算，应急财政管理涉及的范围更宽，如政府保险、信贷担保、捐款等，并不要求全部过程纳入预算程序。其中，第一阶段是预算程序，也就是预算编制；第二阶段是预算的审查批准；第三阶段是预算的执行；第四阶段是预算的评估和审计。预算是公共财政的核心部分，如果我们把财政管理的问题放到预算程序里，就会涉及应急预算的概念，如稳定调节基金与预备费制度。

我们必须树立一个理念，就是尽可能把应急管理的事项纳入预算过程，包括财政管理的事项。因为在现代社会中，各级政府发挥作用主要靠的是制定和实施公共政策、制定和实施预算，这两个方面应该结合在一起，这样治理体制才是最有效的，我们才能提高治理能力和应急管理能力。政策的制定和实施最好不要脱离预算程序，最好是按照新预算法的规定，不要临时出台影响预算安排的政策和措施。

我国的突发事件一般分为四类，分别为公共安全事件、公共卫生事件、突发性事故以及自然灾害，新冠肺炎疫情属于公共卫生事件。应急预算对应四类突发事件，包括公共安全事件预算、公共卫生事件预算、突发性事故预算、自然灾害预算。在某一类突发事件中，我们要确保应急预算在应急管理的减缓、准备、反应和恢复四个阶段分别发挥作用。

应急财政管理基本原则一是合规，二是绩效。合规就是应急管理要遵循公共资金管理的底线，不能违规违纪违法。对于绩效来讲，应急管理又要求灵活性，有一定程度的自由裁量。在常规管理中灵活性相对较小，比如工资预算，预算里面拨付工资资金是没有裁量，也不允许有裁量的。应急财政管理要在合规与绩效之间保持平衡。换句话说，应急管理既要有裁量，但又不能够过多裁量。

我们还要区分管理与技术，即应急管理与技术操作。各种各样的突发事件每多少年发生一次、每发生一次的最大损失是多少，都是技术层面的问题。我们要能够既把应急管理和技术操作区分开来，又在实践中将两者结合在一起，管理需要技术来支撑，但技术不能代替管理，起到根本作用的还是管理，管理比技术更重要。

同时，我们也要学会区分常规预算与应急预算。常规预算是用来应对确定性事项的，常规预算=标准数量×标准价格，如人员经费预算=标准编制×人均标准工资。应急预算则是为应对风险损失而预算，风险损失预算=风险概率×风险后果×财政负担比例。应急预算是在不确定性环境中制定预算应对非常情形，财政部门应该被约束和引导围绕这三个变量去构建应急预算体制，并且要能够根据各种信息资料、数据、经验，判断各类风险事件的发生概率。现在财政部门普遍欠缺的是突发事件的预测人员，包括预测概率和预测后果，如桥梁垮塌可能导致的最大损失会是多少、正常情况下的财政补偿比例等。我们应该把这一工作当作财政管理的常规工作去做，如此在预算安排上就能够更得心应手了。所以说，我们不要小看了模型、公式，而应该围绕这个核心来做。

（四）应急管理四个阶段的主要活动

第一，减缓阶段。减缓是一种预防的事前活动，包括建筑法规、建筑使用管理、立法、公众教育、公共信息、保险、土地使用管理等。

第二，准备阶段。就是有迹象表明了某些突发事件可能将要发生，包括应急响应计划、预警系统、疏散计划、应急沟通、互助协议、公众教育、公众信息、资源储备、训练项目、检验性演练、避难场所等。

第三，响应阶段。响应是预案的执行阶段，包括紧急状态宣布、预警信息、公众信息、注册与跟踪、通知上级机构、激活协调中心、疏散、损失评估、搜救、提供医疗支持、迅速提供援助等。

第四，恢复阶段。恢复阶段主要是怎么花钱的问题，包括恢复基本服务、咨询项目、临时住房、金融支持或帮助、分配恢复物资、公众信息、长期医疗支持、满足公众诉求、恢复公共财产、经济影响研究、评估发展计划、开始重建任务等。

我们现在的问题就是不要事到临头才去花钱，事到临头花钱肯定是必要的，但是事前如果有所防范的话，可以节省很多钱。所以，在应急管理的四个阶段中，每个地方每个部门都要根据对风险概率、风险后果的技术性计算，建立风险损失预算，考虑好钱要怎么花、花在何处的问题。

凡事预则立，不预则废，这就说明了必须要有应急预算。应急管理要求的快速反应和救援资金快速到位很难以“一方有难、八方支援”的赈灾形式达成，我们需要时间去做这件事情，而如果事前有应急预算，问题就可以更好得到解决了。另外，缺失应急管理机制下按“急事急办、特事特办”的原则实施救济，很可能使财政陷入被动局面。如果按国际通行规范的应急管理流程事前预防，就可以避免许多突发事故，至少可以大大减缓其严重程度，这一点在世界各国有很多教训。

当前我国的应急管理体系亟需进行改革，其中应急财政预算是关键内容，焦点就是在“预”字上做文章。我国的应急预算制度化程度较低，应急预算经费流转比较随意且不够灵活。虽然我们在集中力量办大事、有效应对突发事件方面表现很好，但应急管理不是一个阶段问题，而是一个流程问题，所以还要加强流程层面的制度化建设。

预算稳定基金是应急预算的一部分，其中一个重要功能就是应对突发公共事件或者自然灾害的不时之需。各级财政中都有预算稳定基金，但这还是不够、不充分的，应急预算还涉及到方法问题，就是靠政府还是靠市场的问题。发展中国家一般应对突发事件主要是靠政府，我们国家也是这样。但应急管理的责任和义务不纯粹是政府的，各方都有责任和义务，民间部门、私人部门和市场可以在这个方面承担更大的责任也是有必要的。

（五）应急管理的财政资金来源

目前我国应急管理的财政资金来源主要有以下三个方面：一是常规储备资金，正常年份应对突发公共事件的财政资金，自然灾害以预备费、救灾资金物资和储备资金应对；二是年度预算安排，如灾害管理部门的防灾减灾支出，但现行预算科目下很难分离和统计。三是突发事件发生后的财政专项拨款，这是当前应急管理预算资金的主要来源。

应急财政资金的具体来源有很多，我国目前有预备费、转移支付、缩减预算支出节约资金、捐赠、国际援助、危机债券等，未来也可能会考虑公益性彩票、应急基金投资收益、预算结余、商业保险投资等，以求资金来源多样化。