应急财政预算管理：方法与实施

应急管理是一个综合性的大型系统工程，公共财政在其中扮演着关键的角色。每一次突发事件的应对都要花很多钱，这些钱主要由财政提供，财政则要通过预算的安排。因此，在应急管理中，应急预算的角色是非常关键的。如今，我们国家正在全力应对新冠肺炎疫情对经济、社会各个方面的冲击，如何做好其中的应急预算，主要表现为两个方面：一是解决问题要求我们要有钱、花好钱；二是如何在应急管理中管理好这些钱。

应急财政预算管理这一主题表达的中心思想：一是突发事件的频发给我国应急管理造成了空前挑战。二是应急财政管理亟需完善，焦点是构建有效的应急预算体制。接下来，我将从我国突发事件分析以及应急管理的概念框架、财政资金来源、现状与构建有效的应急预算体制等方面，与大家进行深入交流。

一、突发事件频发带来的空前挑战

中国是一个灾害灾难比较频发的国家，这些灾害灾难具有突发性、不确定性与随机性、后果严重、综合性等一系列特征。每一次灾害灾难的应对都需要跨部门，没有任何一个部门或者几个部门能够独自解决，这涉及到各级政府间自上而下的指挥和财政协调问题。因此，应急管理是一套复杂的系统。

（一）应急预算：补偿损失和支持经济恢复

灾害灾难在国际上一般分为四个类型：第一类是自然灾害。第二类是事故灾难，比如交通、医疗、海洋污染、油气爆炸。第三类是社会灾害，比如恐怖袭击、群体事件、金融危机。第四类是公共卫生灾难，主要是大面积的传染疾病。

在自然灾害方面，我国季风气候显著，新构造运动非常强烈，属于地震高发区。同时，我国人口众多，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区，暴露在风险环境下的数量较大。另外，我国70%的灾害灾难源于气象灾害，特点是致灾强度大，频率高，干旱、泥石流、夏季高温、湖泊干涸、暴雨、沙尘暴、渤海台风等，均与气候变化相连。平均30%的人口与农作物受灾，以及30%的GDP受到灾害灾难的影响。可见，灾害灾难涉及的范围非常广泛。

近十年来，我国已经步入了突发公共事件高发期。比如，2003年“非典”公共卫生事件、2008年南方多省的冰雪灾害和汶川大地震、2009年震惊中外的乌鲁木齐市“7·5”公共安全事件、2012年北京市暴雨灾害、2013年11月发生的青岛输油管道爆炸事故，以及2020年依然严峻的新冠肺炎疫情。因此，应急管理在中国具有特殊的意义，而财政和预算在其中扮演着关键角色。目前，我们面临的问题既有公共财政比较紧张的问题，更有资金管理能力不足的问题。其中，钱的问题相对来讲比较好解决，更重要的是在有了足够的钱的前提下，我们的体制能不能管好这些钱。所以说，财政应急管理的核心是靠应急预算来进行管理。

应急预算主要解决两个问题：一是补偿损失，包括突发事件事前、事中和事后的大量开支。目前预算资金一直是我们国家应急管理的主要资金来源，通常占到90%以上。二是支持经济恢复。从当前的情况来看，中国经济在疫情以后的恢复状况是比较乐观的，其中一个原因就是中国经济更容易调控，政府有更多的政策工具和雄厚的财力来支持经济恢复。应急财政管理和应急预算，在应急管理过程中或应急管理之后这两个阶段都扮演着重要角色。

（二）公共财政：国家能力的关键部分

在突发公共事件的冲击面前，至关重要的是国家能力和民众对政府的信心。从国家能力上讲，世界各国的差别很大。此次抗击新冠肺炎疫情显示，中国的国家能力是明显位于世界前列的，比绝大多数国家的表现更好。此外，我们国家还有一个优势，就是民众对政府的信任度很高。

公共财政是国家能力的关键部分。一个国家能够在事前、事中和事后采取有力措施应对突发事件，其背后一定有强大的公共财政在支撑。强大的公共财政，不仅指有钱，还包括有花好钱的能力。没有这两点，财政能力就谈不上强大；财政能力谈不上强大，国家能力也一定比较弱。所以，我们可以看到世界上一些国家能力比较弱的国家，在交通、贫困、饮用水、社会安全网等方面存在诸多问题，新冠肺炎疫情造成的损失非常大。

应急管理的基本理念，就是通过国家能力和民众对政府的信心来保护生命、生存、生活的价值——珍惜生命、热爱生活、独立生存，这个价值是至高无上的。在突发事件的冲击面前，生命、生活、生存的价值高于经济的价值。所以，从这个意义上来讲，应急管理比常规管理更优先。简单来讲，应急管理背后是对生命尊严价值的一种高度认同。我们知道人类在早期处于一种霍布斯式的自然状态中，生命是“艰难、野蛮和短暂的”，应急管理首先就是要让人类脱离这种自然状态。从这个角度讲，应急管理也是人类文明发展到较高水平的一个标志。

（三）应急管理常态化

在人类历史上，公共卫生事件其实是从未断绝的，只是由于我们现在医学比较发达了，人类摆脱了原始的那种在病毒、细菌面前完全无能为力的状态。尽管如此，公共卫生事件对我们来讲仍然是常态事件。我们可能平时不太能注意到，地球上最残酷、历时最长的战争——30亿年来细胞每时每刻都在人类的身体上击退病毒的攻击。因此，应急管理应该是常态化的管理，而不是事到临头再说。

目前，我们国家预算体制的主要问题就是“预”的层面还有很大的改进空间。虽然理论上公共支出的需求是没有上限的，但在公共财政上，我们现在比改革开放前要强大很多。多年来，我们国家的预算财政支出已经超过了GDP的1/3，可以说是一个预算大国、财政大国、支出大国。正因为这样，我们在局部体制层面还存在缺陷的情况下也能够应对很多问题。同时，我们也应该意识到，如果制度层面的改革红利再前进一步，我们可以花更少的钱并把事情办得更好。

（四）抗击新冠肺炎疫情的启示

我们讲财政治理主要是讲三个问题：一是保证财政的可持续，包括控制地方债务膨胀、隐性债务等，以避免突发事件造成丧失支付能力；二是保证资金的合理配置，也就是支出的重点要能够反映国家战略和政府政策的重点；三是支出必须要有绩效，也就是把投入变成产出，用产出来实现成果。所谓有绩效就是花钱要少，公共服务的数量要充分，质量要可靠。

此次抗击新冠肺炎疫情给我们的最大启示，就是风险管理要纳入财政治理目标，使今后的改革方向更明确、工作更有针对性。需要注意的是，财政管理与财政治理两者是有区别的，治理是讲政策的制定和实施，是自上而下的；管理是讲政策的执行和落实。治理和管理是结合在一起的，治理高于管理，但治理是否有成效，要依靠管理去落实，所以两者要结合进行。