以制度优势提升应急效能（2）

从1949年新中国成立到1978年改革开放，这一期间我国的灾害管理有一个特点，就是由专门部门进行单灾种应对。实际上，这与当时社会形态比较单纯、比较简单有关系。比如，对于大规模洪水等突发事件，就涉及上下游、左右岸、干支流等，在这种情况下，我国会成立中央防汛委员会等高层次议事协调机构，但主要还是靠专业部门单一灾种应对就可以了。

1978年，中国扬起了改革开放的风帆，我们面临的风险也越来越不确定。在这种情况下，单一灾种应对的模式已经有些无能为力，因为风险随着人员、货物以及信息的流动，会跨越非常清晰的政府职责边界。往往一场突发事件、一场灾害就需要多个部门协同应对，在这种情况下，我们需要组建更多的议事协调机构。

1978年到2003年，我国成立了多个议事协调机构，每当有重大突发事件发生时，还会临时组建一些指挥部。从总体上来说，虽然这些议事协调机构和指挥部的建立增加了协调应对能力，但基本上没有摆脱单灾种应对模式。

直到2003年我国发生“非典”疫情时，我们才开始对过去单灾种应对的模式进行反思。经过反思、推敲、酝酿，我国成立了新的应急管理机构，“应急管理”一词开始走入寻常百姓家，成为尽人皆知的一个热词。

新的应急管理机构要体现应急管理理念，对其进行总结，就是要有综合性。综合性的应急管理理念，包括以下几个方面：第一，从应急主体来看，它不仅包括政府，也包括企业、社会组织和公民个人，强调的是政府、企业、社会组织、公民个人形成一种合力，共同应对突发事件及其风险；第二，从应对的对象来讲，它强调的是全风险，也就是说，无论是来自自然的、人为的、技术的，还是生物风险的，都要综合加以考量，统筹加以应对；第三，应急管理并不是指事情发生之后如何应对，而是包括事前、事中、事后等各个阶段，是一个完整的管理链条，是一个闭合的流程。

对于这一流程，西方普遍认为它包括四个阶段：减缓、准备、响应、恢复，这也为我国学者所采纳。

第一个阶段是减缓。就是指对突发事件的风险进行削减。风险是由两方面因素共同作用的结果，这两方面因素，一个是致灾因子，另一个是脆弱性。用公式来表达就是，风险=致灾因子×脆弱性。因此，如果要进行风险减缓，就要从两个方面下功夫：一是控制或削减致灾因子，二是降低脆弱性。中国古代有一个成语故事叫曲突徙薪，曲突就是指烟囱改建成弯的，徙薪是指把灶旁的柴草搬走，比喻事先采取措施，才能防止灾祸，出自《汉书·霍光传》。这里面有一个故事，一家人宴请宾客，一位好心的邻居看到他们家的烟囱直对着院子里的柴草堆，于是就跟他讲要曲突徙薪，这样才能防范火灾，结果这家的主人没有听取邻居的建议，火星窜出来后发生了火灾。如果从风险减缓的理念来看，曲突和徙薪就是风险减缓的两个重要方面。曲突就是要控制致灾因子的作用方向，使致灾因子不对柴草堆产生影响；徙薪也就是降低这个家庭的脆弱性。

第二个阶段是准备。就是对可能发生的突发事件做好充分准备。应急准备中有一项非常重要的工作，叫应急预案。在中国，许多人就把应急预案等同于应急管理，这是为什么？就是当时“非典”发生之后，我们的应急管理事业是一穷二白，在这种情况下，我们把应急预案建设作为龙头和抓手去推动应急管理事业。把应急预案作为应急管理工作的抓手，也就是切入点，当时是一种正确的选择，但是，把应急预案说成是应急管理工作的龙头是言过其实的，因为它只是应急准备活动的一项重要内容，做不了龙头。

应急预案实际上就是指应急的计划，当突发事件发生时，相关的主体的角色，大致操作的流程，可以调动的资源，我们把这些事项用计划的方式固定下来，实际上就是一个应急预案。其实，这中间是存在着问题的。第一就是针对性不强，主要的原因就在于环节的缺失，只是作为一项单纯的文字工作；第二就是实操性不强，许多地方做了应急预案，基本就是纸上画画，墙上挂挂，不进行演练；第三就是兼容性不强，我国的很多应急预案在做了之后，除了束之高阁之外，还发现与其他部门，其他地区的应急预案不兼容。突发事件是具有跨界流动性的，可能要设立多个应对主体，在这种背景下，如果应急预案不兼容，就会出现应急行动彼此之间的掣肘和冲突，这是我们国家应急预案有的三大问题。

所以，除了应急预案之外，应急准备工作还有应急保障体系，包括应急队伍、应急物资、应急避难场所、应急资金保障、应急法律保障、应急宣传教育等。

第三个阶段是响应。就是我们在突发事件即将到来或者已经到来时，采取有效措施，及时对突发事件进行处置，以最大限度减少影响，这一过程叫应急响应。西方把应急管理叫做emergency management，按照字面翻译就是紧急事件管理。紧急事件管理、危机管理、灾害管理，实际上这是同一个现象的不同称谓。比如，欧洲大部分国家喜欢使用“危机管理”一词，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家习惯使用“紧急事件管理”一词，而南亚的一些国家比较喜欢使用“灾害管理”一词。

第四个阶段是恢复。当突发事件现场的情势基本得到控制后，就要采取有效手段，让经济社会恢复常态运行的状态。2003年“非典”发生后，我们要建立的应急管理模式具有综合性，体现在三个方面：一是全主体，二是全风险，三是全过程。

2018年组建的应急管理部，主要应对的是自然灾害和事故灾难当中的安全生产事故。许多人说，为什么不把社会安全事件、公共卫生事件这两大类突发事件整合进去？我认为，这次应急管理部是按照大部制理念进行改革的，大部制改革体现的一点就是应合尽合。我们想一下，公共卫生突发事件的应对能力，实际上是依托医疗卫生防疫部门开展的，如果我们把卫健委的应急办整合到应急管理部当中，那么这个应急办就会失去基本力量，变成一个没有根基的专业应急部门。同样，社会安全事件应对的主责部门是政法委，特别是政法委下属的公安部门，如果把它应对群体性事件的职能剥离到应急管理部，可能也会出现上述问题。