王雍君：改革公共财政 提高治理能力（3）

二、改革公共财政对提高治理能力的重要性

什么叫治理？我们经常讲管理，其实比管理更重要、层次更高的是治理。“治理”这个词有许多解释，但是最基本的解释是这样的：治理是一个社会解决其经济社会问题的系统方法。“授人以渔度终身”，“渔”讲的就是治理的意思，如果懂得了治理，那就是懂得了解决问题的系统方法；“授人以鱼度一日”，你饿了，给你一条鱼，第二天你又饿了，再给你一条鱼，这样的方法充其量是管理。

什么是财政治理？财政治理是运用公共财政的方法系统地解决经济社会问题。所以国家治理和地方治理的关键角色是财政治理。如果财政治理没有到位，其他的治理也会很难。财政如果没有治理好，国家治理能力、地方治理能力都很难真正提高。为什么这么讲？因为治理是解决经济社会问题的系统方法，而这种系统方法是依赖于财政资金的。当前各级政府面临的经济社会问题越来越复杂、困难、棘手，解决这些难题通常需要花很多钱，且关键在于就算有那么多的钱可花，如果花不好钱，这些治理难题也很难解决。

因此，通过改革公共财政来约束和引导各级政府部门提高花好钱的能力，在治理方面就是一项重大改革。最近几年我们的经济增速已经放缓，中国正在进行前所未有的大规模经济结构的转型和调整，在这个阶段我们的财政收入增速也放缓了，在此情况下，提高财政治理能力来促进国家、地方治理能力的提高，比过去任何时候都更加重要也更加紧迫。因此，我们一定要理解，财政治理和财政治理改革不是一件小事，而是一件大得不得了的事情。我们需要按照五项基本的良治原则去设计财政改革的议程，特别是要确定财政改革的重点集中在什么地方，确定财政改革的日程表，常对财政改革成果进行评估，鉴别需要继续改革的问题。

治理的准确含义是用系统方法解决问题。系统方法最根本的一点是预算的方法，也就是把政府需要做什么、部门需要做什么、需要花多少钱、花这些钱要达到怎样的目标，都安排到预算里。在预决算报告中，我们清楚地陈述需要做什么、重点是什么、需要花多少钱、要达到什么目标等要素，人大对预决算报告要进行严谨细致、高质量的审查，各级政府、预算单位严格遵循同时也不失灵活地执行预算文件，确保预算执行的质量，这样的一套方法我们就把它叫系统方法，是最符合“治理”这个词定义的方法。

什么不是治理？一事一议不是治理，事后救火也不是治理。治理重视的是事前，尤其是编制出来的预算文件，即呈交人大审查之前的预算草案，各级政府、部门一定要用心，一定要留出足够的时间，宁愿把事情在前期筹划得好一点、细致一点，也不要在执行中反复调整。

治理的关键是财政治理，财政治理的核心是预算治理。预算治理的基本含义是指把政府政策、政策需要的资源、花费资源要达成的目标这三个基本方面都清晰、准确地写进预算文件。预算文件由人大进行严谨细致地审批，由预算单位良好地加以执行，这样一套方法是最符合治理理念的财政治理方法。

治理到底要实现怎样的目标？治理的第一个目标叫做发展绩效，即促进高质量发展。2019年中央经济工作会议再次强调了高质量发展理念，发展的目的是要取代绩效，发展绩效有三个关键目标：一是增长，二是平等，三是稳定。我们可以把这三个目标想象成一个三角形，顶角代表增长，左下角代表平等，右下角代表稳定。所谓高质量发展，就是高质量的增长，高质量的平等，高质量的稳定。增长是指把蛋糕做大，平等是指蛋糕要公平分享，稳定指蛋糕做大和蛋糕的分享都是可以持续的。理解了发展的三个根本目标，我们才能更好地理解什么是高质量发展。

第一，增长。增长不仅仅是指GDP的增长，还包括各种要素生产率的提高，例如劳动、资本、土地等。生产率的提高也叫内涵式增长，它甚至比GDP增长更重要。增长还有一个计量方法，即国家实力的增长或地方实力的增长。衡量实力的关键能力是管理能力、利用能力。所以，增长的含义我们要做宽泛的理解，而不能狭隘地理解为仅仅是GDP的增长。增长还可以理解为国强民富。增长的一个关键指标就是人均财富的增长，也就是说从民众的角度看待增长。增长这个术语我们还可以进一步理解为幸福感的增加。归根结底，我们每个人想要的其实就是幸福。因此，民众的幸福指数或幸福感是不是增长了，这也是增长的重要内涵。

第二，平等。平等有很多的含义，其中一个重要含义是消除绝对贫困。近年来，党中央高度重视扶贫工作，也在这方面取得了很大成就。平等还涉及其他层面，尤其关注了社会低收入阶层能不能得到最基本的公共服务，包括养老、医疗等社会保障的各方面。

第三，稳定。稳定的基本含义是可持续，可持续涉及三个方面：一是要防范系统性的经济和金融危机；二是要确保政府有足够的偿债能力，尤其是中长期债务偿债能力；三是要确保资源、环境和人口的承载力，也包括生态多样性。

2019年中央经济工作会议再次强调高质量发展，并把它作为2020年工作的重点之一。为了促进高质量发展，我们一定要理解发展的三个关键目标以及它们之间的相互关系。党员干部不仅要把事做好，还要有扎实的专业知识；不仅仅是有丰富的经验知识，还要把经验知识升华到专业的高度。在这里，专业知识就是讲对平等、增长、稳定这个“铁三角”的理解力。稳定是前提条件，我们为增长、平等做出的种种努力都应该在确保的稳定前提下。

治理的第二个目标是服务绩效，即改进公共服务交付。政府的本质是为人民服务，习近平总书记也提出以人民为中心的发展理念，以人民为中心其中一个关键方面就是政府要以合理成本提供公众偏好的公共服务。无论是一个地区还是一个国家，能否以合理的成本向民众提供公共服务，在很大程度上决定了其竞争力。在复杂激烈的竞争环境中，任何国家或地区如果不能以合理成本交付民众偏好的公共服务，那么很可能在竞争中沦为“二流”甚至“三流”。在一个国家总成本中，财政成本占很高比例。除此之外，政府征集收入中还有管理成本，纳税人也付出了纳税成本，以及其他各种成本。因此，提供公共服务也要有成本概念。

公共服务已开展绩效评价，目前的绩效评价比较重视指标，而这些指标又过于复杂，所以党员干部都应该准确理解公共服务的绩效究竟怎么测量。据我理解，公共服务绩效有六个指标：一是公共服务的数量，二是公共服务的质量，三是公共服务的成本，这是公共服务绩效的三个基础指标。四是公共服务的及时性，比如医疗、急救、交通事故的处理、消防等。五是公共服务的平等性，低收入阶层是否能得到最低标准的公共服务，特别是在医疗、养老、居住方面。基本的要求就是，哪怕是社会最贫困的阶层，也应实现老有所养、病有所医、居有所卧、幼有所教。六是公共服务的可得性。过去有一个说法叫“看病难、看病贵”，“看病贵”是公共服务的成本太高，“看病难”是医疗服务的渠道不够畅通，这些年已经有很大改观。绩效评价的指标不需要多，而是要抓住关键。

以上我就从方法和目标两个层面解释清楚了“治理”这个词的基本含义。