焦洪昌：弘扬宪法精神 内化制度自信（4）

三、健全保证宪法全面实施的体制机制

党的十九届四中全会提出，“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。从治理角度来说，将依法治理、依宪治理落到实处，对于国家治理体系和治理能力现代化是非常重要的。党的十九届四中全会《决定》从制度建设角度对保证宪法全面实施作出了重要部署。

建立宪法实施的监督制度。我国在宪法监督制度上有自己的特色。我们是在人民代表大会的框架下实行宪法监督。中国实行人民代表大会制度，法院、检察院，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。所以，我们的宪法并没有把监督宪法实施的权力交给法院和检察院，而是交给全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会监督宪法的实施；全国人民代表大会常务委员会解释宪法，监督宪法的实施。除了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会，其他机关没有合宪性审查的权力。

宪法监督的主体明确了以后，最重要的是要解决宪法监督的时效性的问题。所以，党的十九届四中全会《决定》提出几个具体的任务，比如：落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作。宪法一旦被实施，很重要的一个问题就是对宪法进行解释。我们把解释宪法的权力只交给了全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会是立法机关，也是一个宪法解释的机关，还是一个监督宪法实施的机关。宪法为什么要解释？这与宪法规范和法律规范的区别是有关联的。宪法作为国家的根本法，它的规范具有原则性、根本性、纲领性的特点。对于这种非常抽象的、非常原则的规范，当要进行具体实施的时候，就会涉及对宪法的理解。如果有不同理解，在实施的过程中，就会产生争议。所以必须由一个权威的机关来行使这个权力，在我国行使这项权力的就是全国人民代表大会常务委员会。我们通常说，解释方法是循序渐进的。比如说，文义解释是一种最基本的方法。当我们对一个规范进行理解的时候，首先看到的就是一个规范的文本，所以，文义解释是我们理解宪法最基本的方式。例如，“中华人民共和国首都是北京。”这是一个宪法的规范。北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，既是一个地理概念，也是一个政治概念。但是，宪法没有说中华人民共和国首都是北京市。北京市是一个行政区划单位。相对于国家首都来说，北京市是一个地方机关，当然它也承担着保障首都、保障中央政府的责任。因此，在理解的时候，大家就会产生不同的理解。所以，如果要解释的话，这个权力就在全国人民代表大会常务委员会。如果文义解释不清楚，还可以进行逻辑解释。不光是要看一个宪法的条文，还要把这个宪法条文放在整个宪法典的逻辑里来理解。这个时候的条文就不仅仅是某一条具体条文，还要把整个宪法的原理、宪法的精神、宪法的价值通过逻辑灌注到这个条文里面去解释。除此之外，还有原旨主义解释。制定修改宪法的时候，当时的立法者是怎么考量这个问题的，对我们解释宪法、理解宪法应该说也是非常重要的。再比如还有利益平衡的解释。一个法律最终是要解决问题的，是要化解纠纷的。当需要化解的纠纷非常复杂、非常多元的时候，那么我们的解释最终要平衡各方面的利益，把宪法的精神价值运用到对一个规范的理解中去。所以，宪法解释的方法是通向宪法真正意图的一个渠道。党的十九届四中全会强调落实宪法解释程序机制，通过明确的程序和规则，大家都可以参与到解释里面来，也通过程序和规则对解释的行为加以规范，保障宪法四十一条所提出的批评、建议、申诉、控告或者检举的权利。人民的知情权、救济权、参与权，通过这样一种解释的程序表现出来。这是我们国家推进制度创新的一个非常重要的方面。

同时，党的十九届四中全会《决定》还提出，要推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。一旦宪法监督加强时效性之后，必须有配套的制度来完成。如果没有配套制度，宪法监督制度就容易流于空泛，比如说合宪性审查的制度。在我们国家，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。合宪性审查的对象，首先是全国人大、全国人大常委会制定的法律。作为全国人大、全国人大常委会保证宪法实施最重要的一个方式就是事先的审查或者事中的审查。也就是，当我们要一个立法规划的时候，首先就要进行一个合宪性的判断；其次，在法律制定的过程中，法律的起草、审议也要通过合宪性审查，使我们制定的法律符合宪法的原则、精神和价值。还有一种合法性审查，就是说，当下位的法律，比如说行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等，在制定、运行的过程中，是不是违反宪法了？我们要进行合法性审查。我们现在国家设立了这样一个规则：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照规定报有关机关备案。备案是一种事后审查的方式，如果规范性文件在备案的时候，我们的有权机关在审查中发现违宪违法了，这个时候可以进行事后的监督。在一个国家里面，判断规范性文件是不是合宪合法，最大的动力源还是在人民群众。所以，立法法规定：“公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”如果确实发现是违宪违法的话，工作机构就要向有权机关建议进行审查；撤销违宪行为。2018年宪法修改以后，所有的设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规。虽然我们有一个限制，即：在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，但从立法主体来说，地方立法主体增加到354个。这么大量的地方性法规，是不是符合上位法，是不是符合宪法，这个问题非常重要。我们要维护社会主义法治的统一和尊严，所以对这些规范性文件的审查也是非常重要的。也包括“两高”司法解释，中国“两高”的司法解释，实质上是脱离开具体案件进行解释的，它的解释对法律的理解、对案件的法律适用产生重大影响。我们在制度建设里提出要对规范性文件进行合法性审查，提出把所有的规范性文件都纳入备案审查的范围，并依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这对我国宪法实施和监督是非常重要的。

这里特别要提到一个审查主体问题，虽然宪法规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使宪法监督的职权，但是因为全国人大是一个不超过3000人的会议性机构，全国人大常委会有175人，也是一个会议性的机构。然而，监督宪法实施、合宪性审查、备案审查，是一个经常性的，专业性非常强的工作，所以我们要有具体的工作部门。2018年修改宪法的时候提出要设立全国人民代表大会宪法和法律委员会。这个机构由主任、副主任、委员组成，人大常委会专门研究，给宪法法律委员会赋予了五大职能：推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等。这五大任务的具体落实，对我们国家宪法监督工作将会产生非常重要的影响。

我们要实现依法治理，除了落实宪法以外，还有很多其他工作要做。比如立法制度完善问题，要科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。再比如执法的问题，政府要有法可依、执法必严、违法必究，我们要建立一个高效的权威的廉洁的政府，通过法治保障“放管服”改革。还有司法体制改革问题，等等。

最后，我想用一句话与大家共勉：世界上最远的距离不是天和地相隔，也不是山和水相隔，而是心到手的距离。心是想的，手是做的。建设法治中国，任务是非常艰巨的，道路是非常曲折的，但如果我们从自己做起，从身边的事情做起，那么法治中国的未来是可以预期的，我们的制度自信也可以通过外化于形、内化于心，增强民族的自信心和自豪感。

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