金国坤：在法治化轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化（3）

三、为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治保障

“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”是坚持和完善中国特色社会主义制度13项重要内容之一，同时也为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治保障。

第一个方面，坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，离不开法治保障。

社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。宪法以及法律制度包括党内法规的建设保障党的依法治国、依法执政的法治化、制度化。十九届四中全会《决定》提出，必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。

党的领导在国家治理中处于什么样的地位，怎么样来领导？我们的法律需要明确党的地位。比方说，《中华人民共和国公务员法》就明确规定，要坚持党管干部原则。我们在党和国家机构改革的时候，将国家公务员局并入中央组织部。再比如说，《中华人民共和国监察法》就明确规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导。国家监察机关尽管是国家机关，但它在国家机构体系里是与党的纪律检查机关合署办公的。在《深化党和国家机构改革方案》中，组建国家监察委员会被纳入“深化党中央机构改革”这个部分。党的十九大报告提出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。实际上，《中华人民共和国监察法》第一条就将立法目的写得很明确，即：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”可以看出，制定监察法更深层次的含义就是，为了推进国家治理体系和治理能力现代化。

贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。十九届四中全会明确指出，“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。”2018年宪法在总纲第一条中明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这建立了党的领导和社会主义本质的内在联系。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》就提出这样的要求：“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法。”其他法律也要明确党的领导。比如，北京市探索建立的“街乡吹哨、部门报到”以党建引领基层治理体制机制创新，在制定北京市街道办事处条例的时候，就明确规定：街道办事处在中国共产党街道工作委员会领导下开展工作。这体现了党建引领的作用，也把党的领导纳入了法律法规体系，用制度来保证了党的领导的法治化。

另外，完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各方面。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确指出，研究制定党领导经济社会各方面重要工作的党内法规。

第二个方面，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，离不开法治保障。

坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民群众怎么来管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务？必须依照法律的规定。第一方面，我们制定法律，让人民群众可以参加国家、经济、文化和社会事务的管理。比如，我们制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。村民委员会、居民委员会作为基层群众性自治组织，对基层事务进行直接地民主管理。第二方面，很多法律法规规定公众参与的机制。比如，《中华人民共和国价格法》明确规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。这其实也体现了公众参与机制。第三方面，人民也可以通过各种途径和形式参与管理。邓小平同志反复强调，“为了保障人民民主，必须加强法制”；“民主和法制，这两个方面都应该加强”。

第三个方面，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，离不开法治保障。

政府治理体系有两个方面的重要特征：一个是职责明确，另一个是依法行政。

职责明确。由谁来明确？这里有一个原则——权责法定。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。推行政府权力清单制度，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。

依法行政。怎么依法行政？依法行政要求行政机关必须依照法定权限和程序行使权力，履行职责，并且要承担法律责任。那么，依法行政至少包括了三个方面的内容。一是要有法定权限范围。这就需要由法律来规定行政机关的职责权限。二是要按照法定的程序来行政。这就需要完善行政程序法律制度，推进程序的法定化。《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》都规定了行政处罚、行政许可、行政强制的程序规则。三是政府要对自己的行为承担责任。我们制定《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》等一系列法律规范来明确政府的责任，并规定如果不依法履行职责或违法行政所要承担的法律责任。因此，要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

第四个方面，坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展，离不开法治保障。

十九届四中全会明确指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。十九届四中全会在基本经济制度上提出来“两个毫不动摇”，即：毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

我国宪法确立社会主义基本经济制度。2018年宪法是这样表述的：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”

我们从1982年到2018年宪法的修订中可以看出社会主义基本经济制度的完善与发展。

在经济制度方面，1982年宪法是这样规定的：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。”社会主义初级阶段理论提出以及实行社会主义市场经济之后，1993年宪法修订为：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”1999年宪法在原有提法上增加了内容：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”

对于非公经济，我们也经过了从允许到鼓励支持、引导的过程。1982年宪法是这样规定的：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”1988年宪法增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1999年宪法提出了“非公有制经济”，并作出如下规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”而从2004年宪法开始增加了“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”的内容。

经济制度的坚持与完善，离不开法治保障。市场经济必然是法治经济。十九届四中全会对于如何巩固和发展公有制经济以及鼓励、支持、引导非公有制经济发展都作了明确的规定。比如，在保障非公有制经济合法的权利和利益方面提出，“健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。”最近，国务院通过《优化营商环境条例（草案）》，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障。另外，还包括加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。健全以公平为原则的产权保护制度，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护。强化消费者权益保护，探索建立集体诉讼制度。