金国坤：在法治化轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化（2）

二、法治体系是国家治理体系的骨干工程

法治体系的建成和完善与国家治理体系和治理能力现代化的建成和完善密不可分，并起到关键作用。在法治体系方面，党的十八届四中全会早已经明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。十九届四中全会并进一步指出，“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。”一些被写入十八届四中全会《决定》的内容，这次又被写入十九届四中全会《决定》，说明关于全面依法治国的这些任务也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，要把法治体系建设作为国家治理体系的制度建设来进行。其中，法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。第一，法治国家是法治建设的目标。宪法明确规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第二，法治政府是建设法治国家的主体。由于各级政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，是制定、实施法律法规的重要主体，大部分法律、地方性法规草案和全部行政法规、政府规章都是由设区市以上人民政府提出或制定的，大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、规章都是由各级政府执行的，法治国家建设的水平和程度直接取决于法治政府建设的水平和程度。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记强调指出，“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程。”第三，法治社会是构筑法治国家的基础。十九届四中全会《决定》强调要夯实依法治国群众基础。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这是十八届四中全会已经提出的全面依法治国的一个任务，这次把它纳入国家治理体系。

对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，十九届四中全会从四个方面提出了一系列体制机制的制度保障举措。

一是健全保证宪法全面实施的体制机制。依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。坚持和完善中国特色社会主义法治体系，首先必须从加强宪法实施和监督、落实宪法解释程序机制、推进合宪性审查工作、加强备案审查制度和能力建设这些方面，来进一步健全保证宪法全面实施的体制机制。十九届四中全会着重在制度方面确保宪法和法律的实施。

二是完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。

十九届四中在立法体制机制方面，第一次提出了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。在这里有几个重点。第一，加强党对立法工作的领导。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求。在《中华人民共和国立法法》的配套法规《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中都明确提出，把党的领导贯彻落实到政府立法工作的全过程和各方面。制定行政法规、规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署。制定政治方面法律的配套行政法规，应当按照有关规定及时报告党中央；制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。制定政治方面法律的配套规章，应当按照有关规定及时报告党中央或者同级党委（党组）；制定重大经济社会方面的规章，应当按照有关规定及时报告同级党委（党组）。国务院年度立法工作计划应当报党中央、国务院批准后向社会公布。第二，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。第三，加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。第四，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。第五，加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。

三是健全社会公平正义法治保障制度。坚持法治建设为了人民、依靠人民，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

健全社会公平正义的法治保障机制。这是十九届四中全会关于法治体系建设一个新提法和新亮点。2012年，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，并在多个场合强调了司法公正的重要性。2018年，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记指出，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。也就是，要在立法、执法、司法、守法等各个环节体现公平正义。如何让人民群众从每一个执法决定中都感受到公平正义？在这方面，我们需要加强制度建设。比如，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。要构建起完备的执法制度体系，从而做到行政执法的严格、规范、公正、文明，让人民群众在每一项执法案件中都感受到公平正义。国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》规定，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开。执法全过程留痕和可回溯管理。对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录。

四是加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。加大全民普法工作力度，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础。各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

其中的重点是：第一，坚决排除对执法司法活动的干预。第二，拓展公益诉讼案件范围。加强生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、英烈权益保护等领域的公益诉讼。第三，加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，强化刑事责任追究。第四，加大全民普法力度，增强全民法治观念，夯实依法治国群众基础。第五，各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法。习近平总书记再三强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。