祝志男：牢记党章党规 坚守初心使命（2）

建设完善的党内法规制度体系，要统筹解决好外观、宏观、中观、微观等“四观”问题。

第一是“外观”，主要是指在外观形态上，完善的党内法规制度体系呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统。涵盖全面，是指完善的党内法规制度体系应该像一张大网，范围涵盖党的领导和党的建设全过程各方面，将重要的党务活动囊括其中，全面实现制度化、规范化、程序化。主次分明，是指完善的党内法规制度体系如同一棵大树，它是以党章为根本，以准则、条例等法规制度为主干，以规则、规定、办法、细则等法规制度为细枝末叶，这棵大树根基牢固、枝繁叶茂。

第二是“宏观”，主要是指在宏观架构上，完善的党内法规制度体系是由一纵一横的两个“1+4”制度板块交织而成。纵向上的“1+4”制度板块，是指党内法规制度体系在位阶上呈现为金字塔形的等级结构。这里的“1”就是党章，居于制度金字塔顶端；“4”是指自上而下依次为党中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度。横向上的“1+4”制度板块，是指党内法规制度体系根据规范对象的不同呈现出的各有侧重的逻辑结构。这里的“1”就是党章，对党的领导、党的自身建设、党的组织结构、党员义务权利等作出基本规定；“4”即形成的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等4大制度板块。由两个“1+4”纵横交织而成的党内法规制度体系，实现了科学分工、逻辑严密、井然有序、疏而不漏。

第三是“中观”，是指在中观的项目上，完善的党内法规制度体系是由成千上万的党内法规和有关规范性文件构成。那么完善的党内法规制度体系要有多少件党内法规和规范性文件？这个问题要分3个层面来回答。第一个层面是就“立柱架梁”、确立体系框架而言，党内法规制度体系要有五六部准则，五六十件条例。第二个层面是就“添砖加瓦”、完善体系内容而言，党内法规制度体系要有5000件左右配套性的规则、规定、办法、细则。目前在全党2400多件党内法规中，条例数量约占1%。第三个层面是就出台相关规范性文件、丰富法规规范渊源而言，完善的党内法规制度体系形成时，党中央和省级党委大约需要制定出台5万件左右相关规范性文件。目前党中央和省级党委制定的规范党组织和党员的规范性文件约有2万多件。

第四是“微观”，是指在微观的条文上，完善的党内法规制度体系是由高质量的党内法规规范聚合而成的有机统一整体。具体要在五个方面做好协调工作。一是不同领域的党内法规制度要功能清晰、左右联动，不重叠不冲突；二是不同位阶的党内法规制度要层次分明、上下配套，不越位不抵触；三是不同类型的党内法规制度要各就各位、相互匹配，实体性、程序性、保障性规范不缺位不脱节；四是不同形式的党内法规制度要各展其长、相得益彰，党内法规和有关规范性文件不错位不掣肘；五是党内法规制度要做到同国家法律制度的衔接和协调，党规与国法科学分工、界限清晰，党规党纪严于国法但又不同国法相抵触，形成党规与国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

例如,在理顺党内法规关系问题上，2016年1月1日起施行的《中国共产党廉洁自律准则》的前身是2010年中央发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，设总则、3章18条,规定了党员领导干部廉洁从政行为规范、实施与监督问题。在当时条件下，这一准则对规范党员领导干部的廉洁从政行为具有重要价值。但是，在《中国共产党纪律处分条例》要出台的背景下，如何把两者结合起来，避免重复交叉，我们党采取了准则原则化和条例具体化的思路，把准则扩大为《中国共产党廉洁自律准则》，而不仅仅局限于党员领导干部，同时分别原则性地规定了党员和党员领导干部廉洁自律规范，各4条，共112个字，做到了简洁明了，易学易记。而对于2015年10月出台的《中国共产党纪律处分条例》则不惜笔墨，规定了3编11章133条，做到了规定细致、涵盖广泛、可操作性强。可以说，《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》的同时出台，表明我们党对党内法规关系的认识达到了一个新的程度，进一步推进党内法规体系的科学化。

再比如，对于基层党组织的重要作用，先是在十九大党章中增写一条规定党支部地位和作用的内容，表述为：党支部是党的基础组织，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。2018年10月28日，中共中央印发《中国共产党支部工作条例（试行）》。全文共8章37条，7300多字。2019年1月10日，中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，共10章48条，并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。这样，一步一步使整体原则化和细致化进行很好结合。

2018年2月，中共中央出台的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（简称“二五规划”）着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计。2018年，党中央启动了第二次党内法规和规范性文件集中清理工作，于2019年6月完成。

（三）党的十九大以来党章党规制定、修订的新特点

梳理十九大以来党内法规制度建设脉络可见，立规工作不仅数量大，而且质量高，亮点迭出。主要从以下几个方面去把握。

第一，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将党的十九大精神落实到党内法规制定工作的全过程和各方面。党的十九大修改的党章中，最大的亮点就是把习近平新时代中国特色社会主义思想作为党的指导思想。在党规中，以2018年11月《中国共产党支部工作条例（试行）》为例，明确提出“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”。习近平总书记用“四个迫切需要”深刻阐述了开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的重大意义，其中第一个“迫切需要”就是用新时代中国特色社会主义思想武装全党的迫切需要。所以，我们要真正学好党章党规，对照党章党规，进一步学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。

第二，以政治建设为统领。党的十九大报告提出，党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。在党内法规制度建设中，同样要体现和贯彻政治建设的要求。在新修订的《中国共产党纪律处分条例》中，第六章“对违反政治纪律行为的处分”就增加了多条内容，旨在增强政治意识，严明政治纪律，强化政治监督。而《中央企业领导人员管理规定》强调，领导人员必须旗帜鲜明讲政治，选人用人必须突出政治标准和专业能力；《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》明确指出，坚守派驻机构作为党的政治机构、派驻监督作为政治监督的职能定位，加强政治建设，强化政治担当……党的十九大以来，党中央研究制定关于加强党的政治建设的专门党内法规制度，对加强党的政治建设的总体要求、主要内容、重大举措等作出明确规定，是新时代加强党的政治建设的纲领性文件，对于推动全党牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，具有重要意义。

第三，坚持和加强党的全面领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。“坚持和加强党的全面领导”贯穿党的十九大报告始终，也是新时代党的建设总要求的重要内容。2018年9月，中办国办印发《中央企业领导人员管理规定》，强调党管干部原则，筑牢中央企业的“根”和“魂”；10月，中办印发《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，要求严格执行重大问题请示报告制度，政协党组每年至少向同级党委作一次全面工作报告，政协年度协商计划、常委会工作报告、全体会议和常委会会议、党组重要工作等要向同级党委请示报告等；12月，中共中央政治局审议《中国共产党政法工作条例》，这是以党内基本法规的形式对党领导政法工作作出规定，把党长期以来领导政法工作的成功经验转化为制度成果，实现依法治国与依规治党有机统一的重要举措……统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，党的领导只能加强、不能削弱。

第四，健全完善党的组织体系。习近平总书记在2018年7月召开的全国组织工作会议上强调：“贯彻新时代党的组织路线，建设忠诚干净担当的高素质干部队伍是关键，重点是要做好干部培育、选拔、管理、使用工作。”党的组织体系也要在党章党规的完善与强化中进一步的细化，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。《关于党的基层组织任期的意见》是为了贯彻落实党章规定，严肃党内政治生活，严格党的组织制度，完善了党的基层组织任期而制定的；《中国共产党支部工作条例（试行）》旨在加强党支部标准化、规范化建设，提高党支部建设质量，更好地发挥支部作用；《干部人事档案工作条例》强调，坚持党管干部原则，坚持党对干部人事档案工作的统一领导；《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》，贯彻落实党的十九大精神，规范党组讨论和决定党员处分事项。2018年，党中央还发布了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立激励机制和容错纠错机制，教育引导干部担当作为、干事创业，树立重实干重实绩的用人导向等提出明确要求。

第五，为推动全面从严治党向纵深发展提供制度保障。善除害者察其本，善理疾者绝其源。党的十九大报告提出，全面从严治党永远在路上，推动全面从严治党向纵深发展。这就要求更加注重发挥党内法规制度管根本管长远的作用。2018年党中央印发修订后的《中国共产党纪律处分条例》，将党的纪律建设的理论实践和制度创新成果以党规党纪形式固定下来，着力提高纪律建设的政治性、时代性、针对性，扎紧管党治党制度笼子。2018年，中办印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，在巩固党的十八大以来派驻监督取得的明显成效基础上，进一步深化中央纪委国家监委派驻机构改革，完善派驻监督体制机制，为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展提供有力保证。中办印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，进一步增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，克服形式主义、官僚主义，减轻基层负担，激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当。

党内法规制度建设在不断向前推动，不断进一步细化。广大党员要在这一次“不忘初心、牢记使命”主题教育中，认真对照党章党规找到自己的差距和不足。