我国社会政策70年发展历程与宝贵经验（2）

改革开放以来我国民生保障体系不断完善

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国保障和改善民生的制度体系也发生了很大变化。在改革开放以来的不同阶段，我国保障和改善民生的制度及行动体系也具有不同的阶段性特点。

在改革开放之初，我国的民生保障制度就开始发生变化。20世纪70年代末，随着大量知青返城，城市中的就业和住房压力陡然上升。在资源严重短缺的情况下，过去由政府和单位安排就业及分配住房的制度难以为继，不得不做出改革。由此开启了就业分配制度和住房分配制度改革。到20世纪80年代前期，城市国有企业增大企业自主权的改革，极大影响了原来由企业负责的劳动保险制度，迫使各地开展国有企业职工退休金和医疗费统筹改革。20世纪80年代中期，全国开展了国有企业劳动用工制度改革，并相应地开始了新型养老保险制度改革。

在改革开放初期，改革开放前的农村民生保障制度基础也发生了很大变化。农村原有的集体经济解体使集体的保障和服务功能严重削弱，农村民生保障和公共服务制度体系受到很大冲击。但这一时期的经济体制改革又使农民的收入水平大幅度提高，在较大程度上弥补了农村民生保障和公共服务弱化带来的负面影响。在政府的支持下，大部分农村地区基本上维持了中小学基础教育和“五保户”制度，家庭联产承包责任制则可以维持一定的土地保障功能，政府在贫困地区还大规模实施扶贫开发。这些举措使农民的基本生活水平得到保障并逐步提高。但是，在20世纪80年代，由于农村合作医疗基本解体，大多数农村地区的公共医疗卫生服务制度存在长达二十多年的空缺。

进入20世纪90年代，随着改革开放的不断深化，我国民生保障的条件、目标、理念和制度方向也发生了深刻变化。随着城市企事业单位社会功能的弱化，原来由单位负责的民生保障和社会服务功能也随之弱化。国家当时希望通过两种方式去填补这一领域：一是全面引入市场机制，二是希望社会力量参与。在当时我国全面建立社会主义市场经济的背景下，市场机制被较为广泛地引入到民生保障和社会服务领域。其中，有些领域基本上全部转为市场化运行如劳动就业和住房，一些领域在很大程度上引入了市场机制如医疗卫生。市场机制的广泛引入，在促进经济发展方面发挥了很大作用，但在民生保障方面既取得了辉煌的成就，也存在着一些亟待改进的问题。其成就的一面，主要是有效地扩大了就业机会、提高了劳动者收入和增大了社会服务供给，扭转了过去基本生活资料短缺和社会服务供给严重不足的局面。而其问题的一面，主要是降低了社会服务可及性：虽然服务市场的供给增大了，但由于服务价格高昂而难以惠及中低收入家庭，造成了看病贵、看病难等问题。尽管政府在20世纪90年代后期开始加大民生保障投入，建立了城市居民最低生活保障制度，提出了“两个确保、三条保障线”的要求，但这些主要是针对最贫困家庭的选择型保障模式。由于普惠型福利普遍弱化，使得当时的社会政策未能有效地发挥缩小收入差距的作用，使得我国在20世纪最后10年里收入差距快速增大、社会问题逐渐增多，社会矛盾日益凸显。尤其是在农村地区，经济发展缓慢与公共服务不足交织，带来严重的“三农”问题，急需通过新的改革加以解决。

进入21世纪后，面对20世纪最后10年民生保障的成就与问题，党和政府及时调整了经济与社会发展的目标与策略。2002年以后，国家提出以保障和改善民生为基础的“社会建设”行动目标，并逐步完善其内涵，将其纳入到“五位一体”总体布局中。同时，自2003年开始的约10年中，我国密集出台了一系列社会政策。一是民生保障制度体系更加完善，尤其是完善了社会救助制度体系，建立和发展了城乡住房保障制度，并进一步改革和完善社会保险制度。二是扩大多项重要民生保障制度的覆盖面，包括实现养老保险和医疗保险的全覆盖。三是在教育和医疗卫生服务等方面，扩大公共服务供给。四是提出了“公共服务均等化”要求，缩小了社会政策方面的城乡差异、地区差异和人群差异，尤其是大幅度加强了农村社会保障政策。五是大幅度提高了政府公共财政在保障和改善民生方面的投入水平。从2003年到2017年，我国公共财政在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障和农村扶贫资金方面的预算支出总量，占国内生产总值的比例从5.23%上升到了9.53%。在社会政策领域，公共财政资金投入的增长对保障和改善民生起到了有力的推动作用。