张鹏：完善宏观调控框架 实施逆周期调节（3）

    二、2019年我国宏观调控的基本框架

2019年我国宏观调控基本特征就是多了一项政策——就业优先政策（就业政策）。就业政策原来是一种社会政策或者是一种“引致政策”。一般来讲，我们追求经济增长速度和产业结构调整自然会带动就业量提高。因为经济的发展和结构的改善能够引致经济发展环境和要素供给、市场配置环境的发展和改善。2019年，我们把就业问题作为宏观问题直接提出来，并将其作为直接的宏观调控对象、宏观政策手段来予以实施和应用，就业政策会形成一系列关键的特殊性。这个特殊性主要表现在以下四个方面：第一，对于存量就业要采用有效的措施予以稳定，不能让存量就业产生较大的波动；第二，对于新增就业，要通过多种渠道予以激励，以形成新增就业的有效增长，满足新增劳动力的就业需求；第三，拓展就业的内涵，对创业型就业、家庭型就业等进行培育和引导，将其纳入社会就业的重要模式和渠道中，并形成对周边人员就业的有效带动；第四，提升劳动者的素质，使劳动者产生创业的能力或者产生适应新兴产业发展的技术能力，使其能够快速解决结构性失业的风险和矛盾。上述四个方面成为就业优先政策条件下，在宏观层面能够采取的重要政策路径。当然，在这个过程中还要搭配有效的政策手段予以实施。这些政策手段既包括财政手段，也包括货币手段，还包括一系列的精神和文化领域的激励手段。这是就业政策中的显性一面。它要作为一个独立的宏观政策肯定要有自己的政策手段以及政策发力的主要途径和影响的主要方面。当然，就业政策还要跟财政政策和货币政策形成有效的配套和协调，彼此不要产生内耗，不要产生不匹配的情况。另外，还有一个很重要的逻辑是，我们的稳就业、就业优先的核心是满足稳增长的目标。稳就业是在稳增长基础上的稳就业，而不是在稳就业基础上的稳增长。从这一点出发，我们绝不能因为就业问题而对产能结构、产业结构、技术、装备以及工艺模式的改进产生过大的阻力。换句话说，不能因为就业问题而相应地放弃应有的技术进步安排，放弃应有的模式创新安排，放弃工艺改进改良安排。发展是第一位的，解决就业问题也要在发展的基础上解决，而不是就解决就业而谈如何来解决就业。我们的就业不是低水平的有活干，而是具有能够满足个人成长需求的、带有职业理想的高水平就业。这是关于就业政策与财政政策和货币政策之间的协同运作。

当然，财政和货币政策之间的协同是传统的老问题。2019年财政和货币政策之间的搭配应该是“松中搭配”，积极的财政政策和稳健的货币政策。货币政策总体还要维持中性的松紧适度，而财政政策则需要加力提效。财政减税的力度会进一步加大，支出保障能力会进一步提高。相应的，货币政策要为财政政策的加力提效给予必要的响应，同时不宜在整个经济层面和社会层面实施过大的流动性供给，避免“大水漫灌”。根据这个要求，财政政策的要求是加力提效，货币政策的要求是松紧适度，大概念就是“松中搭配”。

“积极的财政政策、稳健的货币政策、就业优先政策”的架构还有一个关键的落点，就是“谁来主导，谁来配合”的问题。从加力提效到松紧适度再到就业优先的逻辑体系来看，财政政策处于主导性和基础性的地位，相应的货币金融政策和就业优先政策处于相对协同性的地位。在这个体系下，我们大致就构建了2019年宏观调控基本框架：三大政策体系融合，并且以财政政策为主导，以货币政策为支撑，以就业优先政策为创新和突破口。接下来我们来看这三大政策在2019年的基本内容。考虑到当前的政策调控本身就包括了许多经济体制改革的内容，我们在接下来宏观调控的交流中，不去严格区分哪些是政策调控、哪些是政策改革。

1.财政政策

从总体上来看，财政政策要满足加力提效的要求。

从加力的角度来看，2019年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点。这0.2个百分点大约是3800亿元的赤字规模。其中，中央财政赤字1.83万亿元，比2018年增长2800亿元；地方财政赤字0.93万亿元，比2018年增加1000亿元。有的同志说专项债不在赤字的统计当中吗？不在赤字的统计当中。因为根据中国四本预算，专项债所对应的还款来源是政府性基金预算而不是一般公共预算，而赤字是在一般公共预算中的缺口，所以专项债不在赤字规模之内。2019年财政支出超过23万亿元，是历史上的最高值，增长6.5%，与GDP增速（6.6%）大致保持趋同。在这种增速的条件下，财政政策效力的发挥、对国民经济的有效拉动主要依托两点进行：第一，优化结构；第二，提升资金管理效率。这两点无论优化资金配置结构，还是提升资金管理效率，核心都落在“提效”二字上，加力提效就构建完成。

除此之外，中央财政要加大对地方财政的税收返还和一般性转移支付的规模，中央对地方均衡性转移支付增长10.9%。改革完善县级基本财力保障机制，缓解困难地区财政运转压力，决不让基本民生保障出问题。

在上述的总体框架下，2019年财政政策主要在以下五个方面展开工作。

第一，实施更大规模的减税。从减税的落点来看，普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。

我先讲小微企业税收负担的减让问题。小微企业的认定标准或者叫作增值税小规模纳税人的认定标准，2018年从原来的年营业收入50万元提高到500万元；征收率按3%来征收。2019年最大的变化是小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元。

在增值税减税的同时，扩大对中小企业、小微企业所得税的减税安排。另外，我们还将推进一般纳税人的增值税改革。将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低。累计下来，增值税减税规模在7000亿元上下。还考虑到部分生产服务业和生活服务业是按照6%征税的，6%的税率不变，由于前端的税率开始减少，这些企业所能够获得的抵扣规模开始下降。因此，保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。

第二，明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。但是，地方财政要通过一定的渠道对养老保险实施有效的财政补贴，以避免在降低收费标准情况下导致养老保险基金的可持续性风险。除了养老保险基金以外，我们还涉及失业保险和工伤保险两类保险的征收，工伤保险根据缴费人数的多少和标准设定累退方案，而失业保险则对稳岗企业和新增就业较为明显的企业实施相应的返还和奖励，这些政策都将继续坚持。

第三，在减税降费全面推进的同时，预算平衡成了一个大问题，怎么样能够实现在减税降费的同时还能够保证预算平衡？全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。这2万亿的减收靠什么平衡？一方面要开源，另一方面要节流。首先，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右。有人说5%和3%的比例很低。首先，我们进行预算绩效管理，对这笔资金管理强度就很强，另外我们的一般性经费的支出和“三公”经费压缩已经持续第7年了，该有的水分和该有的空间该压完的基本上都压完了，现在再压低5%，基本上要从手指缝和骨头缝里往外压了。而且报告明确指出，长期沉淀资金一律收回，多渠道盘活各类资金和资产。诸多努力是希望既让企业获利，让收入分配改革能够真正得以实行和落地，又可以保证财政健康可持续。报告指出，“我们要切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受，坚决兑现对企业和社会的承诺，困难再多也一定要把这件大事办成办好。”

第四，有效发挥地方政府债券作用。2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，较2018年增加8000亿元，与2018年较2017年新增8000亿元的增幅基本一致。专项债券的发行和扩大有效保证了2019年基础设施投资相关资金的筹集问题。另外，我们还要适当增加政府支出的杠杆作用。而且，考虑到地方政府债务偿还压力和重大风险，2019年仍将为地方政府安排一定数量的置换债券，减轻地方利息负担。同时，对融资平台公司的改革，审慎管理，坚决避免出现“半拉子”工程。

第五，深化财政体制改革。财政体制改革主要是三大板块：第一，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革；第二，健全地方税体系，稳步推进房地产税立法；第三，实施预算公开，并在预算公开的情况下提升预算管理的效率和效果。

以上这些财政政策对于平衡财力、实现对减税降费的有力支撑也将发挥重大的作用。