【2018-12】北京健康服务业发展态势及对策研究

健康服务业以维护和促进人民群众的身心健康为目标，覆盖人的整个生命周期，既具有事业属性又具有产业属性，关乎群众获得感，也是首都“高精尖”经济发展的重要方向。促进健康服务业发展，是北京满足市民健康服务需求和促进社会和谐发展的客观需要，也是从供给侧推动经济社会发展、创新健康服务模式、加快建设国际一流的和谐宜居之都的需要。梳理当前健康服务业发展的总体情况以及面临的主要问题，进一步提出促进全市健康服务业发展的对策建议，能够为促进北京市经济社会可持续发展、更好地满足人民群众多样化的健康服务需求提供科学借鉴。

北京健康服务业发展现状

“健康北京”成为首都城市发展的重要战略。2013年9月，国务院发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》。这是我国发布的首个关于健康服务业的指导性文件，首次明确了健康服务业的定义与内涵，提出健康服务业主要包括医疗服务、健康管理与促进、健康保险以及相关服务，涉及药品、医疗器械、保健用品、保健食品、健身产品等支撑产业。2014年9月，北京市出台了《关于促进健康服务业发展的实施意见》，提出在保障基本医疗卫生服务需求的基础上，重点推动非基本医疗卫生服务发展。2016年10月25日，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，指出未来15年是推进健康中国建设的重要战略机遇期，健康服务业逐步成为我国经济社会发展重点关注的领域。2017年3月，北京市出台了《关于促进卫生与健康事业改革发展的意见》，动员全市各方面的有效力量促进卫生与健康事业的改革与发展。2017年8月以来，国务院总理李克强多次主持召开国务院常务会议都涉及健康服务业发展，提出了满足群众需求、提高健康水平、促进健康服务业发展的措施。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出实施“健康中国战略”，为人民群众提供全方位全周期健康服务，健康和健康服务被提到了前所未有的高度。2017年9月15日北京印发《“健康北京2030”规划纲要》，这标志着健康北京建设成为首都城市发展的重要战略。

北京健康服务业迎来了快速发展的重要战略机遇期，具有广阔的发展空间。2014年，北京市统计局建立了健康服务业统计监测体系，开展健康服务业法人单位认定和增加值核算工作。统计结果显示， 2013—2016年健康服务业总收入不断增长，2016年实现收入5541亿元，较2013年增长42.61%。健康服务业增加值由2013年的720亿元增加到2016年的1050亿元，年均增长率为9.6%，超过同期北京市GDP增速和第三产业增加值增速。健康服务业增加值占北京市GDP的比重不断上升，由2013年的3.69%增加到2016年的4.22%；占第三产业的比重也不断增加，由2013年的4.81%增加到2016年的5.25%。北京健康服务业进入快速发展通道，但与发达国家相比还存在一定差距。从产业份额看，北京健康服务业占第三产业的比重为5%左右，美国健康服务业占比在8%左右，同期世界平均比例大致为7%。

当前北京面临的问题与挑战

健康服务供需矛盾依然存在。作为超大城市，北京正处于人口老龄化速度加快、慢性疾病患者增多、健康环境问题频出等关乎市民健康的重大问题多发期。这对北京的健康服务业发展提出了更多的挑战。与此同时，北京市民健康保健意愿强烈，健康行为和生活方式正在逐步养成，对于健康管理、健康咨询等健康服务需求较为迫切。北京建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标，对城市健康服务能力和服务水平提出了更高要求。总体来说，北京的健康服务业发展起步较晚，市场准入和激励机制尚不健全，健康产业的核心要素短板突出，高端医疗保健与科技研发人才，健康养老、护理、康复、中医养生保健等专业化技能型服务人才以及复合型经营管理人才短缺的制约因素日益凸显。尤其是养生保健领域的高水平从业人员急缺。据调查统计，养生保健领域接受过中医药学历教育的只有8%。大规模、高品质、多层次、多元化的健康服务需求与健康服务供给不足之间的矛盾还将在一段时间内长期存在。

健康服务业顶层设计不完善。健康服务业涉及诸多领域，在改革举措的落实过程中，初步建立了一定的工作机制。但由于健康服务业的提法相对较新，不同部门之间的政策措施和监管标准缺乏有效衔接，难以适应健康服务业快速发展的要求，基于健康服务业特点的多部门协同联动和互动机制还有待加强。因为尚未建立统一公开的统计制度，导致北京健康服务业的发展情况难以与国内外、区域间进行有效比较，客观影响了健康服务相关政策的制定和实施。健康服务业覆盖面广、产业链长，产业融合跨界特征突出。这使国家重大战略决策对首都城市功能定位与空间布局要求的变化，对北京健康服务业的功能定位、产业结构选择以及空间布局有着深刻的影响。同时，当前对全市健康服务业的系统性研究严重不足。

健康服务资源结构有待优化。根据北京市统计局的统计数据显示，医疗卫生服务占全市健康服务业增加值的份额超过一半，健康管理与促进服务份额占20%左右，健康保险、保障以及其他健康相关服务份额较低，产业组织形式相对单一。医院尤其是公立医院是提供健康服务的主体，而健康管理、健康咨询、健康保险等健康服务发展相对不足。医疗资源分布不平衡、发展不充分的现象依然存在。全市医疗资源集中分布在中心城区，郊区医疗资源支撑能力严重不足。根据北京市卫生工作统计资料，2016年城六区平均每千人常住人口拥有执业医师5.01人、医院床位6.15张，郊区对应数字仅为2.91人、4.43张。优质医疗资源过度集中于大型公立医院特别是三甲医院，基层卫生机构优质医疗资源短缺，医疗卫生资源不足、信息化管理能力不强等问题突出，基层医疗卫生服务能力十分薄弱。

相关政策法律法规有待健全。健康服务业总体发展趋势以及各个相关领域的制度环境都在日趋完善。但有些领域的行业标准、政策、法律法规等方面仍有不少空白，行业监管滞后。例如：医疗机构开展养老工作支持力度不足，老年人亟须的护理院、护理站建设缺乏医保、价格、财政等支持政策，无法享受相关补贴，致使相关医疗机构开展养老工作的积极性不高。健康服务业，尤其是养生保健领域的从业人员缺乏有效监管，容易导致从业人员门槛过低、执业资格监管缺失，严重影响了安全优质的健康服务供给。

对策建议

将健康服务融入到北京发展的各个方面。大力发展健康服务业，是增加健康服务有效高质量供给、满足人民群众健康需求的根本途径。进一步强化健康服务业在首都发展中的重要地位和作用。研究建立长效支持机制，将社会办医、医养结合、健康管理与促进、商业健康保险等作为发展健康服务业的优先领域，扩大多元化、多层次的健康服务供给。完善健康服务业人才培养体系，加大健康服务业职业培训力度，支持和引导专业化规范化的健康教育和健康培训机构建设发展。根据健康服务业涉及多部门多领域、兼具公私双重属性的特点，进一步深化简政放权，优化促进健康服务业发展与管理的体制机制，将健康服务业发展情况纳入各部门的绩效考核机制，贯彻落实健康优先的发展战略。

明确健康服务业的定位与发展思路。健康服务业具有涉及多部门、多主体、多领域以及全局性、系统性和复杂性的特点，要将健康服务业作为整体统一考量。建议尽快加强对健康服务业的系统性基础研究，开展对新业态、新模式的研讨，明确理念、把握规律，为完善政策环境打基础。抓住健康服务业发展的战略机遇和产业本身特点，结合北京“高精尖”经济发展方向，逐步梳理适合北京定位、发展潜力大的健康服务行业，将其列入北京市重点发展行业。在《健康服务业分类（试行）》基础上，加强统计调查和数据分析，及时公布统计监测和分析结果，稳定市场预期。

构建多层次健康服务业组织生态。整合健康服务资源，构建大中小健康服务机构共存、高中低产业层次兼顾的健康服务业组织生态，满足人民群众多层次、多样化的健康服务需求。不断提升综合性医院为市民提供全面综合医疗服务的水平，同时注重发展各类中小型专科医院、诊所、养老机构等，提供各种有特色、定制化的健康服务。不断完善基本医疗服务体系，满足市民基本健康服务需求，同时注重发展高端健康服务市场，促进健康服务消费和健康产业升级。健全医疗资源上联下沉保障政策，继续推动医疗卫生资源向薄弱地区下沉，提升基层健康服务能力，提高医疗卫生服务的公平性和可及性。促进全市医疗人才、设备、技术、信息等优质资源的有效配置，提升服务能力和运行效能。

完善健康服务业配套政策与制度环境。加强健康相关行业的监管，进一步运用“双随机、一公开”方式，加强事中和事后监管，建立健全健康服务业综合监管制度。进一步完善健康服务业相关标准，研究出台居家医疗及康复、护理服务规范，完善护理院等医养结合机构医保相关政策。加快完善中医药养生保健领域企业的工商登记与相关企业的更新登记制度，促进行业规范发展。建立完善健康服务机构的诚信失信惩戒机制，通过诚信评价强化行业自律。完善健康医疗数据资源开放共享支撑服务体系，建立统一规范的健康医疗行业数据标准。探索互联网健康医疗服务模式，研究制定网上诊疗、电子处方、医药流转等互联网医疗配套政策、法规、相关标准和规范，加强行业监管。

健康关乎每一个市民的福祉，今后如何处理好事业与产业的关系，如何将北京健康服务业的发展与“高精尖”经济更进一步地紧密结合，如何总体提升健康服务业的供给品质等，都需要进一步深入研究与讨论。党的十九届三中全会通过的“国务院机构改革方案”中，明确组建中华人民共和国国家卫生健康委员会。如何落实新机构改革精神，结合北京市健康服务业发展状况，进一步推进职能有机统一，深化“放管服”，优化促进健康服务业发展与管理的体制机制创新，也是未来北京健康服务业发展需要重点探索实践的内容之一。

（作者：闫梅，北京大学政府管理学院博士后；刘翊，北京大学首都发展研究院高级工程师；李国平，北京大学首都发展研究院院长、教授）