【2018-11】全面深化改革要着力处理好若干重大关系（2）

处理好政府与市场的关系

政府与市场关系是各类重大体制关系的基础。作为经济体制改革的核心问题，过去40年的改革在很大程度上是围绕处理好这一关系展开的。事实表明，对此尽管我们在理论上的认识不断深化，在实践中也形成了不少好做法，但仍然存在着许多问题，尤其是操作上存在明显缺陷。全面深化改革，应当进一步深化对政府与市场关系的认识，并切实解决好实践中存在的问题。

处理好政府与市场关系的前提是必须有效发挥好市场的作用。这符合历史实践经验，也符合改革逻辑要求。从实践方面看，国内外经济发展历程都表明，市场经济是适应现阶段整体生产力水平要求的经济形态。从逻辑上说，改革的基本依据，就是克服原有经济管理体制中权力过于集中带来的效率低下等弊端，而我们所明确的经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济体制。显然，发挥好市场的作用，使市场在资源配置中起决定性作用，是改革的当然前提和必选方向。

经过这些年探索，我们在思路上已经明确，要使市场在资源配置中起决定性作用。但是我们应该同时认识到，处理好政府与市场关系的关键却在于合理发挥好政府的作用。应该清醒地认识到，政府发挥作用是必不可少的。其一，这是弥补市场不足的需要。市场机制作用具有自发性和盲目性，存在着一些缺陷，如难以保障国民经济在整体上持续健康发展、难以有效提供无利可图而又为全社会共同需要的公共物品与公共服务、难以解决整个社会层面的效益低下规模不经济等，政府的作用能够弥补市场自主运行的不足，解决市场机制的“失误”或“失灵”。其二，这是特定发展阶段的要求。我国是发展中国家，还处于社会主义初级阶段，各方面发展的任务相当繁重。统筹城乡区域协调发展、推进新型城镇化、促进基本公共服务均等化等重大任务，仅靠市场的力量难以完成，需要政府强有力的推动，超越现实经济基础和发展阶段，摒弃政府在一些重要方面发挥作用，必然带来提高成本、降低效率、增加风险等一系列问题。其三，这还是我国制度独特优势的体现。党的正确和强有力的领导、政府的有效宏观调控和积极作为，是我国实行社会主义制度这个基本国情所决定的，这使我们能够集中力量和资源攻克难关、进行应急处理，有利于从整体上推动供给创新、需求扩展，并且有效排除干扰与掣肘，促进资源要素在更大范围配置和地区间企业间合理流动。我们能看到，在重大战略与规划落实过程中、在重大工程建设过程中、在历次重大灾难灾后重建过程中，在大气污染联合防治中，我国各级政府都发挥了至关重要的作用，取得了显著成效，这与西方国家形成明显的对比效应。但我们应该同样清醒地认识到，政府作用的范围应合理适度，作用的方式也要不断创新。如前所述，就政府与市场关系而言，改革的直接指向是解决政府干预过多、干预不当等问题。因此，要大幅度减少政府对资源的直接配置，并直接面向市场和企业放权，这一点要坚定不移、痛下决心。在范围上，政府作用要严格限定在市场发挥不好或有负面效益的那些领域。同时，应严格限制政府部门间以“放权”名义进行权力或职责转移。从横向看，政府部门间的权力转移应十分慎重，因为这种横向转移并不能改变政府管理的实质和政府管的过多、过宽、过细的状况，那些必须由政府管理的事项，核心不是转移问题，而是如何提高管理水平和效率问题。从纵向看，原则上不应将掌握在中央部门的权责层层向下移交。除该类事项本来就属于地方政府事务，或者地方政府处理此类事务更为熟悉精准两种情况外，政府间由上向下下放权责应十分慎重。这不是简单的“接得住接不住”的问题，而是存在机制性“管不好”的缺陷。在方式上，政府应适应市场经济要求和经济发展的需要不断优化和创新。从理论上说，基于市场和政府而言的资源配置可分为三类：可完全由市场进行配置的领域、需要市场和政府结合进行配置的领域、适宜由政府进行配置的领域。无疑，适宜由市场完全配置的领域应全面放开，使价值规律、供求规律、竞争规律充分发挥作用。但在需要政府发挥作用的领域甚至是政府可以直接配置资源的领域，也应努力创新政府发挥作用的方式。创新的基本前提就是尊重规律的要求，不违逆市场经济发展的大方向。由此，应多运用经济手段、法律手段，把直接的行政手段限制在最小最需要的范围内；同时坚持适度而为，能引导的不领导、能协调的不决定。此外要特别强调的是，政府的作用既体现在“做”，又体现在“管”。对部分需要政府直接组织开展活动配置资源的领域，政府部门要奋发努力，力争做精做好；但政府更要努力做好的是“管”：对整个经济社会活动进行科学管理、对市场运行进行有效监管、对下放权力事项的运行进行跟踪管理。从改革角度说，这一方面更值得重视。政府放权不是一放了之，而放权之后政府的压力并不是减轻了，而是对政府发挥作用的要求更高了。从自身操作到移交给企业与社会，不确定性明显增加，在市场规则不完善、公民道德水平需要提升的情况下更是如此，因而相应对监管能力水平的要求更高了。

如前所述，中央要求，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。在现实生活中，处理政府与市场关系仍有差距。在市场方面，突出问题是市场体系不统一、市场规则不完备、市场素质不健全，致使市场调节不能公平公正和有效率地进行，市场配置资源要素存在机制和道德风险，给宏观经济平衡和社会和谐安宁带来了潜在危机。在政府方面，一方面存在“越位”问题，不同形式不同程度阻碍了市场发挥基础性作用；另一方面存在着“缺位”问题，突出的是对市场经济活动缺乏有效监管。当前，假冒伪劣与坑蒙欺诈屡见不鲜，一些企业与个人不惜以牺牲他人生命安全来牟取不当利益等问题严重存在，都与监管不力密切相关。这里既有不作为问题也有不会监管问题。在当前这是一个主要矛盾。在这方面，要综合施策，加强市场规则、社会信用关系、公民道德素质和相关法律法规等的建设，优化监管的社会基础和工作条件；加强政府部门的履职压力和自我约束，压实监管责任；还要加强相关技术手段体系建设和改善监管方式，有效提高监管能力。