周少来:“三化并举”推进乡村社会治理现代化(2)

周少来:“三化并举”推进乡村社会治理现代化(2)

土地撂荒和流转“倒逼”承包权股份化稳妥推行

新一代农民大量“进城打工”,“谁来种地”成为乡村社会的“大问题”。

“人地关系”在全国大部分地区呈现几种形态:一是“全家外出打工”,“村里的土地”出现“撂荒”,“弃之不种”。二是“青壮劳力外出打工”,“家里的几亩地”也就成为留守老人和妇女的“营生”。三是“种植大户”,家里人多地多,自家的土地加上“流转”亲戚邻居的土地,可能在几十亩、上百亩之间,种植“高效”的水果或蔬菜,种植收入可以“维持”生活。四是农业企业,通过“流转”上百亩甚至上千亩土地,依靠长期“雇工”和机械化种植“绿色农业”或“高效果蔬”,能够有可观的“收入”。

随着新生代农民工持续城镇化,加之留守老人越来越老,未来农村的“人地关系”将发生巨大变革:一是“完全城镇化”的农户,家中的承包地和宅基地等如何处置?“带不走的土地”如何能够转变为农民融入城镇化的“资本”?二是“种植大户”和“农业企业”如何保证“流转”土地的长期稳定性和有效性,这是农村人口逐渐“减少”后“倒逼”出来的问题。三是土地流转大户和企业,为了扩大再生产,如何合法地利用“流转土地”进行“抵押”,从银行贷到所需的发展资金?

而由于土地流转的市场化程度不高,各地土地股份化改革进程不同,依据土地承包权股份化持股,通过“土地银行”的存贷、流转以及抵押贷款等改革,目前只是在成都等少数几个试点推行,上述乡村“人地关系”变革趋势下的问题亟待解决。

提高农业效益“倒逼”集约化生产全面深化

在农民大量“进城”、农村“人地紧张”缓解之后,谁来种地、如何种地就成为乡村治理的根本问题。人少了、地多了,规模化、集约化农业生产由此成为农业现代化的必由之路。

“龙头企业+种植合作社+种植大户”的农业生产模式,已在全国各地农村普遍出现,并有进一步壮大之势。但在全国各地的调研中,也发现农业生产集约化存在进一步发展的瓶颈和制约。如在作为全国农业大县的安徽涡阳县,截至2015年,全县培育的农民专业合作社、家庭农场、规模养殖场分别达到1866家、750家、5330家,培育的市级以上产业化龙头企业123家,但土地流转面积是92.9万亩,只占全县二轮承包地的48.9%。这已是全国农业先进县很高的发展水平,依然蕴含着进一步发展集约化生产的巨大潜力。

目前农业生产集约化发展还存在一些制度性“瓶颈”:一是种植养殖大户的家庭农场和养殖场规模受限,一般都在几十亩至上百亩之间,存在土地流转与连片土地经营等困难。二是农业合作社普遍都是“技术性合作社”,只提供与生产技术、市场销售相关的“服务”,而在土地入股合作和资金融资合作方面限制重重。三是龙头企业在土地、资金和人才方面都存在发展“瓶颈”,从种子、种植、收获,到加工、转化、销售等产业一体化程度有待提高。

不管是家庭农场、农业合作社,还是农业龙头企业,都不同程度地存在土地流转和资金借贷的严重制约。其中存在的制度性和政策性限定,又并非一县一域的地方政府所能解决,需要从全国农业发展的战略性大局出发,制定全国性政策支持和资金扶持的统一政策。

“三化并举”的政策建议

加大政策和资金扶持力度,普遍建立县级、省级和全国性的“土地银行”。尽快建立政府主导的各级“土地银行”,加快建设土地股份化“存贷”、流转、抵押贷款、土地评估和土地流转拍卖的基础平台。为农民的城镇化进程提供“成本支持”,为土地的集约化发展提供基础性制度。

降低各级城市化“门槛”,加快农民融入城市化的进程。在严格控制房价、加大廉租房等保障性住房供给的基础上,加快推进地级市、县级市和中心城镇的建设力度。在全国层面有针对性地从政策和资金上扶持中小城市、中心城镇的生活环境提升,这将是未来大量进城“农民工”的主要“吸纳地”。

从土地、资金和人才各个层面,加快农业集约化生产的一体化程度。通过各级“土地银行”和政策性资金扶持,加快种植大户、农业合作社、农业企业的“一体化”水平。鼓励具有资金、技术和人才优势的国企和民企“反哺农业”,开展农业产业化生产和加工,提高农业种植养殖产品的价格补贴和扶持力度。

农民城镇化是乡村社会变革的发展大势,土地股份化是农业发展的基础性平台,农业集约化是高效农业提升的根本出路。只有加大推进“三化并举”,才能为乡村社会治理现代化奠定长远之基。

(作者单位:中国社会科学院政治学研究所)

责任编辑:佘小莉校对:郭浩最后修改:
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