曾庆辉：依法管好人民群众的“钱袋子”

政府财政来自社会，来自纳税人的口袋。政府如何管钱，如何用钱？怎样有效监督政府管好、用好纳税人的钱？党的十八大报告指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会提出，“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。我国《预算法》也专设“监督”一章对财政预算、决算监督进行了明确规定，这些都充分体现了我国对人大财政监督机制的高度重视。

审查监督政府财政，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要法定职权，是人大监督的重要组成部分。党的十八大以来，各级人大及其常委会准确把握《预算法》《监督法》等有关法律法规的规定，依法开展财政审查监督，积累了许多成功的经验和做法。但是，因受主客观等因素的影响，人大财政监督工作还存在不少困难和问题，比如：地方政府财政资金有的不能落实到具体项目，专项资金计划较粗；政府财政透明度有待进一步提高，监督需要更加强化等。为突破人大财政监督的瓶颈和困境，切实增强人大财政监督实效，需要抓住以下八个关键环节。

明确重点审查内容。我国《预算法》第48条规定了各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告应当给予重点审查的内容。其中有三项是2014年新增的：预算的编制是否完整，是否符合法律规定；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源，这些规定明确了预算编制的完整性、转移支付和举借债务三个审查重点，意味着在初步审议和人民代表大会会议审议过程中应对这三项内容充分关注。这也要求人大在审查监督财政预算时，应进一步加强对政府预算报告的形式性要求，确保新增的三项重点内容在政府财政预算报告中有客观、全面、真实的表述。

强化对地方政府债务的监督。加强人大对政府债务的监督是《预算法》赋予人大的职责。特别是随着地方政府债务风险的不断增大及允许地方政府发行债券，强化人大对地方政府债务审查监督就更加重要。要重点审查监督好本级政府债务的规模、结构、使用、偿还等情况，加强对政府举债的方式、用途、债务规模、管理方式等的审查监督，关注民间资本通过直接参与、特许经营、BOT(建设—经营—转让)、BOO(建设—拥有—经营)、BTO(建设—移交—运营)等方式参与到基础设施建设中的一些项目。

增强绩效性审查监督。《预算法》第49条规定，审查结果报告应当包括“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”。这对各级人大及其常委会加强绩效审查监督作出了明确规定，也提出了新的更高要求。人大及其常委会不仅要对财政预算执行和决算的合规、合法、合理进行审查监督，更要对其效率、效益和效果作出审查监督。要牢固树立“要钱受监督、用钱即问效”的监督原则，全面加强绩效财政预算审查监督，使绩效观念融入人大预算审查监督的各个环节和全过程，从而切实提高公共财政资金的使用效益。

推进预决算审查监督的公开透明。推进财政预算审查监督的公开透明，有利于保障人民群众对政府财政的知情权、参与权和监督权。从现实情况来看，怎样加强对财政预决算审查监督的公开性和透明度，是公众关注的焦点问题。《预算法》将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”写进了总则，并进行了进一步的细化和完善，第14条规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明”，“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明”，“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”。由此可见，《预算法》对财政预算审查监督的公开透明作了比较全面具体的规定，对于促进财政预算审查监督公开，提升财政管理水平，增强财政透明度，从源头上预防和治理腐败，具有重要意义。

建立健全人大财政审查监督专家库。人大财政审查监督专家库作为人大及其常委会的智囊团，主要提供专业学术理论和技术支持，有助于集思广益，更好地科学决策、民主决策。人大及其常委会聘任经济、财税、会计、法律专家学者及实践工作经验丰富的社会人士担任。根据实际情况，对专家提供的服务给予一定报酬。受聘专家应根据自己专长，就财经形势、财政政策、本级预算安排、预算执行等方面，向人大常委会、人大有关专门委员会和人大代表提供专业咨询服务。人大财经机构在日常工作中应当主动联系专家，采取灵活方式，营造良好的工作氛围，充分调动专家参与预算审查监督工作的积极性，让专家作用得到较好的体现、发挥。

完善人大对财政的日常监督机制。人大对财政的监督不能局限于人民代表大会会议期间，会外的监督也同样要加以重视。近年来，我国多个省份开展利用现代科技手段，建立“在线监督”“预算支出联网监督系统”等探索和创新，推进对财政预算执行的实时在线监督。可以借鉴这些成功的经验与做法，利用现代科技手段，运用大数据信息技术加强财政审查监督，确立人大及其常委会、人大代表对财政资金使用情况的日常监督机制。

建立完善审计监督跟踪问效机制。进一步明确人大对突出问题的整改监督方式，明确审计查出突出问题整改报告的主体、内容、时间、程序、措施、责任等方面，都是建立完善审计监督跟踪问效机制需着重考虑的问题。一是改变书面审议整改报告的做法，依据法律规定，人大可以采取听取和审议关于审计工作报告中查出突出问题的整改情况报告、组织专项、专题视察调研、专题询问等方式对审计查出突出问题的整改情况进行监督。二是进一步明确被审计单位的审计整改责任，本级预算执行和其他财政收支审计查出突出问题的整改情况，由政府或其委托审计机关报告；审计查出问题比较突出的被审计单位的整改情况，由相关被审计单位报告；由人大常委会要求开展专项审计查出突出问题的整改情况，由审计机关报告。三是强调政府在审计整改工作中的领导作用，明确要求人民政府应当在人大常委会审议通过审计工作报告后一个月内布置审计整改工作，并将有关部署通报人大常委会。四是要在规范整改报告的内容、时间、程序和措施上下功夫。对审计整改报告的主要内容进行规范。

强化责任追究制度。在实践中，以往人大财政预算审查监督很少遇到过因违法而被问责处理的案件，这大大削弱了人大对财政预算审查监督的权威和效力。《预算法》加大了问责和责任追究力度，专设“法律责任”一章，加大了对违法行为的问责和责任追究，这为人大财政预决算问责监督提供了明确的法律依据。因此，各级人大要切实履行好职责，加大问责和责任追究方面的监督力度，既树立人大监督的权威，又维护财政监督的法律性和严肃性。