精准扶贫的措施、成效及政策

施红 中共中央党校经济学部发展经济学教研室主任

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说到精准扶贫的意义，就不能不提我们第一个百年奋斗目标，即到2020年全面建成小康社会。而全面建成小康社会的标志性指标之一，就是农村贫困人口如期脱贫。也就是说，对农村贫困人口特别是中西部地区的农村贫困人口，实施精准扶贫并使之精准脱贫，我国才能达到全面建成小康社会的目标。

一、我国扶贫成效、贫困标准及扶贫开发进程

（一）我国扶贫成效

改革开放以来，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就，共有7亿多人摆脱了贫困。按当年价现行农村贫困标准衡量，1978年农村居民贫困发生率为97.5%，农村贫困人口规模7.7亿。而到2016年，贫困发生率降至4.5%，农村贫困人口减少至4335万人。特别是十八大以来，脱贫攻坚更是取得了显著成绩。2013年至2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点。近年来，我们贯彻落实习近平总书记精准扶贫精准脱贫战略思想，深入推进扶贫发开工作，在贫困人口的贫困程度不断加深，脱贫难度日渐增大的条件下，脱贫攻坚工作仍能取得如此骄人的成绩，足见成效之显著。

（二）我国贫困界定和贫困标准

国家统计局在《中国城镇居民贫困问题研究》和《中国农村贫困标准》课题组的研究报告中提出贫困的概念：贫困一般是物质生活困难，即个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于艰难境地。

针对这一界定，我国提出了各阶段的贫困标准。比如，1986年的贫困标准是206元（以1985年不变价计算），贫困人口1.25亿人；2001年的贫困标准是865元（以2000年不变价计算），贫困人口9423万人；2011年的贫困标准是2300元（以2010年不变价计算），贫困人口1.66亿人。随着时间的推移，贫困标准水平的不断提升，到2020年全面建成小康社会时，我国贫困标准现价为4000元（以2010年不变价计算）。

我国现行2300元的贫困标准是一个怎样的标准？《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出，未来十年农村扶贫开发工作总体目标是“到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（简称‘两不愁、三保障’）”。按这个目标要求，我国制定了现行农村贫困标准，即“2010年价格水平每人每年2300元”。那么，这一标准能达到什么样的生活水平？可支持每人每天1斤米面、1斤蔬菜、1两肉蛋等食品，可保障每人每天2100大卡热量和60克左右的蛋白质，满足健康生存的基本需要；同时还可支持基本的衣着、用品、水电、交通通信、教育、医疗等非食物消费支出。另外，这一标准若按购买力平价换算是每人每天2.2美元，略高于国际通用的极端贫困标准1.9美元。联合国在2030年发展议程上提出，全球要在2030年解决绝对贫困问题。我国到2020年实现绝对贫困人口全部脱贫，这个目标比联合国明确的全球目标提前10年完成。我国将走在全球特别是发展中国家减贫事业的前列。

（三）我国农村扶贫开发政策演变

第一阶段（1978-1985）：体制改革带动脱贫

这一阶段处于改革开放之初，农村实行家庭联产承包责任制（俗称“大包干”），广大农民获得土地承包权。这种农村经济体制改革，使得农村贫困状况得到极大缓解。有数据统计，1978年至1985年，贫困人口从2.5亿下降到1.25 亿，年均减贫1786万人；贫困发生率从1978年的33.6%下降到1985年的15.5%，年均减少2.6个百分点。这种农村制度扶贫所带来的脱贫效果是非常显著的。

第二阶段（1986-2000）：以“县”为单位的扶贫开发

1986年，我国成立国务院贫困地区经济开发领导小组，第一次确定国定贫困县标准：年人均纯收入低于150元的县；年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；年人均纯收入低于300元的革命老区县。由此开始，我国以“县”为单位进行扶贫开发。1994年，我国启动“八七扶贫攻坚计划”，调整国定贫困县标准：年人均纯收入高于700元的原国定县退出国家扶持范围；到2000年，贫困人口下降到3000万人左右。

第三阶段（2001-2012）：以“村”为单位的扶贫开发

这一阶段，在全国范围内选定14.8万个贫困村，农村贫困人口覆盖率达到83%。我国开始对这些贫困村进行扶贫开发。

第四阶段（2013-至今）：精准扶贫

精准扶贫，将扶贫瞄准机制精确到“农户”层面。在这一阶段，有很多扶贫创新，主要为：创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，由县到村，现在到户；创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。这是精准扶贫的“四个转变”。

习近平总书记对精准扶贫、精准脱贫的实施，提出非常明确的要求。他在2015年1月考察云南时指出，扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。

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