鲁桐：深化国企改革需完善国家所有权政策（3）

国家主要通过参与股东大会对公司施加影响

挪威所有权政策报告显示，政府的职能主要有三个方面，即决策者、市场调节者和公共财产管理者。为了保障这些角色的合法性并建立对国有控股者的信任，政府作为所有者的角色必须与作为决策者和市场调节者的角色分开。挪威工业贸易部管理着20家公司的国有股权。该部设立国有股权管理经营部门，成员由企业家、经济学家和律师组成，监管活动根据公司管理的需要，提名董事会委员及提名委员会成员，监督和跟进公司的财务表现，并关注公司的决策。国家股东，也必须按照《公司法》的要求参与股东大会、董事会。政府监管部门不能直接干预公司的决策和日程经营管理。国家作为所有者对公司运作主要通过参与股东大会对公司董事、高管的提名和选举，以及公司章程规定的股东权利的行使对公司施加影响。

从挪威等国家管理国有企业的经验看，我们获得如下启示：

第一，应确保国家所有权的到位和不越位。

所谓国家所有权的到位是指国家作为一个积极的所有者在法律框架内行使其所有者权利，主要职责包括四个方面：委派代表出席股东大会并行使投票权；建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名；国资委作为国有控股股东代表应定期对国有企业的经营绩效进行监督和评估，并与国有企业的外部审计机构和国家监察机构保持沟通；确保国企高管薪酬激励符合公司发展的长期利益，并能吸引和留住合格人才。国家所有权不越位是指政府在明确的所有权政策下，避免干预国有企业具体的运营事务，允许国有企业在董事会的直接领导下享有充分的经营自主权。国有资产管理部门应尊重董事会的独立性。

第二，应在国企分类管理的前提下，确保国企董事会授权明确，承担全部受托责任。

自2004年6月国资委开始进行国有独资企业董事会试点工作以来已近10年的时间，仍有相当一批国有企业没完成公司化改造的任务。从已建立董事会的52家央企来看，在规范建设国企董事会方面取得了初步的进展。主要表现在建立了外部董事制度，实现决策层和执行层分开；董事长与总经理分设，并明确规范两者的职责；建立国有企业外派监事会制度，对董事会进行评价等。

但现有的国企董事会建设缺乏分类管理的基础，不同类型的企业使用同一治理标准和考核，使国有企业公司治理缺乏针对性，也有失公平，董事会的受托责任无法真正到位。

国有企业因其职能的复杂性，除实现经营业绩的目标以外，还根据政府的需要承担公共服务和特殊职能。应将不同职能类型的国企分别对待，制定不同的治理评价体系。挪威政府将国有企业分类管理的做法值得我们借鉴。挪威政府目前控制着约5万亿人民币的国有资产，将所有国有企业分为四类：（1）具有商业目标的国有企业；（2）具有商业目标和全国总部的企业；（3）具有商业目标和其他具体目标的企业；（4）具有产业政策目标的企业。挪威政府根据四种不同类型的国企制定不同的所有权政策目标。意大利的国有企业有服务公众的特殊职责，这些职责内容明确记录在企业与政府签订的《公共服务协议》中，并以透明的形式向社会公布。协议明确规定了国有企业承担公共服务的标准，如服务的特性和质量、收费标准、生产率、每单位生产成本等，以利于管理部门和社会的监督。从实施的效果看，《公共服务协议》的签署有利于国企运行效率的提高。

第三，提高国有企业信息披露的透明度是改善国企公司治理的关键手段。

我国国有资产管理和国有企业运行的薄弱环节是缺乏国企信息披露的透明度，不利于广大民众和高层权力机关对国有企业的监督。世界各国国有企业管理和运行的经验表明，确保企业层面充分的信息披露和透明度是改善国有企业治理和运行效率的必要手段。提高国有企业信息披露的透明度有利于公众清楚了解国企经营业绩的运营情况，唤起民众和媒体对国企的关注和监督，有利于全国人民代表大会有效行使所有权职责。《OECD国有企业公司治理指引》提出“国有企业应遵循高标准的透明度”。为贯彻这一原则，国有企业应制定有效的内部审计程序和外部独立审计制度。国有企业的会计和审计标准应比照上市公司的相应标准。大型国有企业应按照高标准披露财务和非财务方面的信息。挪威主管国有企业的贸易与工业部每年向社会发布《所有权年度报告》，按照国有企业的四种不同类别，阐述所属国有企业的战略目标、执行情况、财务绩效、关联交易、公司治理和高管薪酬等信息，使公众对国有企业的运行情况一目了然。

总之，国有企业因其在经济社会中的特殊地位和重要性，受到世界各国政府的普遍重视。由于国家所有权的存在使国有企业公司治理更加复杂、更具难度。在我国，国有企业改革一直是整个改革开放战略的重要环节，如何在国有企业引入恰当的问责机制并提高信息披露的透明度是政府在改善国有企业公司治理方面的关键挑战，希望相关部门重视并制定相应措施。

（作者系中国社科院世界经济与政治所研究员、公司治理研究中心主任）