鲁桐：深化国企改革需完善国家所有权政策

党的十八届三中全会进一步明确了我国公有制经济的主体地位，即要求国有经济起主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。为了落实十八届三中全会精神，从中央到地方，陆续出台了国企改革的方案。新一轮国企改革的大幕逐步拉开，以上海、广东、重庆、贵州为代表的多种形式的混合所有制改革各具特色，颇有启发意义。

国资委定位：企业国有资本出资人

新一轮国有企业改革的实质是确立了国有企业市场化的改革方向。国企改革的市场化就是要解决国企管理体制和国企经营方式的市场化这两大问题。经过30年的改革，国企经营方式的市场化已经有了明显改观，但国有资产和国有企业管理体制的市场化问题还远未解决。国企管理体制的问题不解决，直接影响到国有企业经营的市场化，从而导致国企经营效率无法得到根本的改善。笔者认为，推进国有企业股权多元化的市场化改革方向是正确的，但前提是国有资产管理体制的改革。

国有资产管理体制的改革涉及到方方面面。首先要解决国资委的定位问题。国资委应定位为企业国有资本的出资人，应使其拥有完整的出资人权利，国家所有权职能应该包括决策、执行和监督三个方面：制定国家所有权政策的职能、执行国家所有权政策的职能，以及对执行国家所有权政策的效果进行监督的职能。

在制定的所有权政策中，应该包括的内容有：明确国家所有权的全部目标，包括国有经济“有进有退”进行战略性的布局调整，国家必须控制的重要行业和关键领域以及服务于公共政策并提供公共产品和服务的非商业目标。列出这些目标的优先顺序，提出目标的具体指标，例如投资回报率和股利分配政策。在设置的目标里可包括股东价值、公共服务甚至就业保障之间的权衡，并明确平衡这些不同类别目标的方法。此外，还应包括所有权机构与企业的关系以及如何实施所有权政策等内容。

国资委应成为经营性国有资产的统一监管者，履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能。在国资委下面设立行业性国有资产（资本）经营公司。在监管方式上，国资委应从过去的“国企监管”向“国资监管”转变。国资委与国企的关系从“上级主管”与“所属企业”的关系转变为“股东”与“董事会”关系，即完全通过董事会履行责任，通过股份表决，来实现股东的三项权利：重大经营的决策权，人事任免权和按股分红的资本收益权。通过国有资本经营公司来实现国有资产管理的优化。国有资本经营公司作为连接国有资产管理部门和国家出资企业的中枢，在国有资产管理中处于一个承上启下的地位。一方面接受国有资产管理部门的委托保证国有资产的保值增值，另一方面作为参股企业国有股权的代表行使国有股东的权利。

从目前情况看，国资委的机构延续了过去行政职能设置，而缺乏按照国家股权所涉及领域作为股东机构的专业化股权管理设置。其管理方式主要是通过审批、会议传达，尚没有向所持股的企业派出国家股东代表在国资委和企业之间建立起及时沟通的桥梁，个性化地对某个企业行使股东权利和承担股东责任，这在大型国有企业公司治理的委托代理链上是一个重要的缺失。国资委作为国家股东机构应从行政化管理方式转变为专业化股权管理方式。与政府的其他职能部门相比，国资委应该拥有更大范围的自主权：任期内有相应的预算；拥有在外部、特别是在企业界聘任国家股东代表的权利；制定一项国家股东代表的内部规章，对其任命、使命、职能、任期、民事和刑事责任作出规定。

既然国资委清楚地定位“国有资本的出资人”，就应使其拥有完整的出资人权利。目前资质部门掌握的对一些重要国有企业负责人的任免权，可以考虑逐步移交给国资委。组织部门可在国资委设立派出机构行使有关管理权力，但不直接介入企业内部高管的任命。