国企改革：做好四个方面的“结合”命题（4）

做好改革顶层设计与基层创新结合的命题

在制度变迁过程中，政府是主要的制度供给者，社会对各种制度的需求，在合法的前提下，往往是由政府供给的。在国有企业改革过程中，政府毫无疑问也是主要的制度供给者。政府的制度供给，突出地体现在对制度的顶层设计上。同时，政府还掌握着对制度变革合法性、合理性的认可和保护职能。政府还是保证国有企业改革有序推进的必要力量。在我国当前及今后的国有企业改革中，政府还需要担负大量复杂的协调任务及承担改革社会成本的任务。因此，政府作为国有企业改革的主要制度供给者，其顶层设计职能，不仅仅体现在提供改革设计蓝图和路线图上，不仅仅体现在是设计者方面，还体现在改革的领导者、推动者、协调者、保护者、成本承担者的职能上。总之，在推动国有企业改革上，顶层设计是必需的。

国有企业作为市场经济体制下的独立法人主体，也有着自我制度供给的能力、需要和权利。每一个企业所处的市场环境、产业环境不同，面临的发展任务、发展态势不同，企业的历史沿革、内外部情况不同，改革重点、难点不同，改革可资利用的资源和可行的操作方式不同，其所需要的制度也会有着千差万别的不同。因此，国有企业改革也有因地、因时、因企而推进的需要。所以，国企改革中，需要为基层对改革的创新探索留下操作空间，为企业的自我制度供给提供合法性支持和合理性空间。

由此，在推进国有企业改革过程中，做好改革顶层设计与基层探索创新结合的命题，是非常有必要的。做好这种结合，一方面可以有效避免单纯依赖顶层设计容易造成的一些不良后果，如“一刀切”问题，改革举措难以落地的问题，改革措施的内容或出台时机与企业发展的实际情况和需要不吻合、不合拍的问题，全局性、宏观性问题与企业个别性、微观性问题难以统筹衔接问题，等等。另一方面，也可以有效避免企业在改革中过于自行其是，规范性、协同性差，后续问题多，容易动辄陷入违规陷阱，自我制度供给能力薄弱等问题。

强化国有企业改革中的上下沟通和协调，可以把顶层方向清和基层情况明的各自的优势充分发挥出来，从而有助于是国有企业改革得到更为扎实、切实的推进。

（作者系中央党校经济学部教授）