张曙光：学习贯彻习近平总书记治理现代化思想——以首都为例（3）

（二）治理科学化面临的挑战

在讲挑战之前，先讲一下什么叫做治理科学化，当然理论上对此有很多定义。用一句话概括的话，那就是：认识事物的本质，尊重事物发展的规律，从而制定合理可行的对策。这句话说起来很简单，但是要具体做的时候，就不容易了，尤其是在北京这样拥有2000多万人口的超大城市。为什么这么讲呢？因为现代城市一个突出的特点就是复杂性。这种复杂性源于生活在城市中的人的复杂性。生活在城市中的人，相互之间是一个陌生人社会，他们的兴趣爱好千差万别，而且彼此之间还构建起了复杂的协作网络，这就导致了现代城市每一个问题的背后都有特别复杂的原因。这就是治理科学化的第一个挑战。

以北京的交通拥堵为例。从2012年到2015年北京交通指数变化来看，每年除了1、2月份是处于畅通的状态外，其他时间都处于拥堵的状态，有时甚至达到了严重拥堵的程度。根据北京市交通委公布的资料，我查到最拥堵的一天是2013年11月12日，交通拥堵指数达到了9.4。交通拥堵问题背后有哪些原因？第一，与机动车保有量的迅速上升有关。我们把北京的情况跟日本东京做了一个比较，北京机动车保有量从200万辆到400万辆用了6年的时间，而东京用了22年。短时间内汽车数量迅速增加，带来交通拥堵，这是毋庸置疑的。第二，与出行方式有关。从1986年到2013年出行方式变化图来看，在过去的30年时间中，我们逐渐由骑自行车出行转变成了开车出行。那么，缓解交通拥堵最有效的方式是地铁，而在2013年的时候，我们地铁出行的比例只有20.6%。单纯地讲这一个数字，大家没有什么概念，我们可以做一个比较。1993年的时候，法国巴黎地铁出行率已经达到了60%。相较之下，我们乘坐地铁出行的比例还是太低，大家都习惯于开车，这肯定增加地面交通的拥堵。第三，职住分离现象突出。有这么一组数据，北京城市发展新区和生态涵养区中职住比（就业岗位和居住人口比例）为0.283。职住分离现象突出带来的一个直接问题就是潮汐式交通压力。大家可以想象一下，一个交通拥堵问题背后竟然有这么复杂的原因。现代城市的复杂性，提升了我们认识规律的难度。

第二个挑战是某些体制机制因素对按规律办事形成了制约。比如，财税体制，十八届三中全会《决定》中明确要求，“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。北京目前的财政制度突出的是北京作为地方财政的属性，忽略了其作为首都的一面。北京的财力除负担着北京的城市建设和各项事业的发展外，还负担着400万中央在京人口及近800万流动人口的衣、食、住、行。这是以前的数字，现在这个数字应该更大。有的同志可能会问，中央对地方不是还有转移支付，还有税收返还？确实是有，但是返还了多少呢？我们来看一下这个数字。根据《2015年中央对地方税收返还和转移支付分地区预算汇总表》，中央对地方税收返还和转移支55918.00亿元 ，对北京是315.95亿元，只占0.56%，占当年北京4752.42亿元财政预算支出的6.64%。这就导致北京经济发展陷入了一个怪圈：经济发展带来人口集聚，人口集聚带来城市建设需求增大，城市建设需求增大导致了能源消耗增加，能源消耗增加造成生态环境压力增大，生态环境压力增大投入到环境保护、生态治理就需要更多的财力，这些钱怎么来？又需要新一轮的“经济发展—人口集聚—城市建设需求增大—能源资源消耗—生态环境压力”的循环。如何来破解这种局面？我想可以从三个角度来切入。第一个是财政自主权的角度。在当前国家大的财政体制之下，能不能给北京更大的财政自主权。第二个是发展基金。能不能建立一个专款专用的首都经济发展基金，直接专用于北京的经济发展。第三个是转移支付。加大中央对北京的转移支付力度。

（三）治理法治化面临的挑战

党的十八届四中全会对如何推进治理法治化提出了明确要求：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”在这里，我想主要就立法层面，谈一谈北京作为首都面临的挑战。

为什么从立法这个层面来谈？在《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》中提出，“坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键，发挥立法的引领和推动作用，切实增强地方立法的针对性和有效性，依法保证宪法法律在本行政区域内得到切实遵守和执行”。立法不仅是法治化的第一步，而且是非常关键的一步，如果立法都搞不好，那么后面的执法、守法就无从谈起。

首都立法面临的第一个问题是关于可操作性的问题。有学者做过相关研究，认为地方立法应该坚持三个原则：第一个原则是不抵触，地方立法不能跟国家层面的立法相抵触；第二个原则是有特色，地方立法要结合当地的实践，对本地经验进行总结；第三个原则就是可操作。而我们现在恰恰是在可操作问题上出现了一些问题。

跟大家举一个例子。2014年2月18日，北京市法制办公布《北京市轨道交通运营安全条例（草案征求意见稿）》，禁止乘客在地铁内饮食。这个规定得到了广大市民的广泛支持，有机构做过调查，有69.6%的人都支持这条规定。这个政策应该说是很有民心的基础，但是问题出就出在了可操作这个层面上。第一个，界定的问题，这里面又包括两个小点。第一个是吃东西的地点怎么去界定，是车厢，还是一进地铁站。第二个就是饮食范围怎么界定。吃药算不算吃东西，小宝宝吃奶算不算吃东西。第二个是执行问题。首先，谁来执行，按道理来讲，应该是由地铁工作人员去执行，但在地铁早晚高峰的时候，工作人员本来就人手有限，还要去监督检查有没有吃东西，肯定是人手不够的。其次，如何执行。北京地铁早晚高峰非常拥挤，怎么检查有没有吃东西。由于相关部门意识到了规定的可操作，所以把这条规定当成对文明乘车理念的倡导。

治理法治化在立法领域面临的第二个挑战就是立法领域的不均衡。据北京市法制办统计，在北京市级层面的法律法规中，经济领域立法占比最大，达到22%，而比例最小的是社会服务领域，只有2.8%。

治理法治化在立法领域面临的第三个挑战就部门法规利益化。这一点与我国当前立法模式有关，我国当前立法模式是由行政部门起草、人大常委会审议。有关部门在出台法规的时候，在法律中加入了部门的利益。比如，2009年，国家邮政局起草《邮政法》就曾规定，“邮政企业对平常邮件的损失不承担赔偿责任”。2010年，原铁道部修订《铁路旅客运输规程》规定“普通列车乘客迟到车票作废”。

治理法治化在立法领域面临的第四个挑战是区域协调立法问题。京津冀协同发展一个很重要的层面是立法的协同。比如，在二氧化硫排放征收标准方面，京津冀三地就缺乏协同。每排放1千克二氧化硫，要征收多少排污费？北京市由以前的0.63元调整到了10元，涨幅较大；天津由以前的1.26元调整为6.13；而河北没有变动，一直都是1.26元。这意味着一个企业排放二氧化硫更倾向于到河北去排放。这就会带来什么问题？跑到河北去排放二氧化硫，同样会对北京造成污染，因为大气的流动不是以行政区划为界限的。

以上是从三个层面来看的治理现代化面临的挑战。谈挑战、谈问题不是目的，目的是去面对、去解决这些问题，这就是我们第三部分要讲的内容。