陈海嵩：构建风险治理机制应对气候灾害

中国是受气候变化及气候灾害不利影响较为严重的国家，洪涝、干旱等重大气候灾害呈增多增强趋势，低温冰雪、高温热浪、区域强降水等极端气候事件日益频繁。同时，近年来我国大气环流异常，夏季主雨带的北移趋势明显，旱涝并发、旱涝交替和旱涝急转现象时有出现，短时暴雨、强龙卷风、强雷暴等极端气候事件频繁发生，气象气候条件与灾害形成机理更加复杂。2016年6月江苏盐城龙卷风灾害和2016年底北方地区大面积持续雾霾灾害再次敲响了应对气候灾害的警钟。可以说，由于多方面自然与社会因素的影响，气候灾害及其风险已经成为影响我国“生态—经济—社会”系统的深层次、结构性因素。

从政策措施看，《国民经济与社会发展“十二五”规划》《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》《国家适应气候变化战略》等一系列政策文件均强调应对气候变化与防灾减灾的关系及其紧迫性，全国各地的应急管理体系也为应对气候灾害提供了基础性框架。但是，目前针对气候变化与气候灾害管理的专门研究尚处于起步阶段，简单地将气候灾害归入目前我国突发事件应急管理体系中的“自然灾害”类别，对气候灾害的自然科学背景和非线性特征未引起足够重视，忽视了气候变化条件下气候灾害的特殊性、复杂性、关联性。应当看到，气候变化的适应性措施与气候灾害风险之间存在复杂的互构共变关系，两者以社会脆弱性为中介进行相互作用，形成四种类型：风险放大、风险消减、风险过滤、风险叠加。对此，以必然因果关系为基础、以防灾减灾为主要目标的传统应急管理体系无法有效应对。从应对气候变化与国家公共安全的战略视角出发，建立气候灾害风险治理体系已刻不容缓。

总体上看，气候灾害风险治理体系的内在特征与基本要素是：复合主体、分层运行、分类实施、综合保障。上述四个方面构成了气候灾害风险治理的关键环节：（1）气候灾害风险治理的复合主体及其合作机制。社会复合主体是有效应对气候灾害的基本保障，不能由政府“大包大揽”。需要广泛动员社会组织、企业、公民等多方主体共同参与，并着力研讨促使各方参与人员优势互补、达成共识与“集体行动”的合作机制。（2）气候灾害风险治理的分层运行及其协同机制。应建立涵盖“中央、地方、社区”多个层级的气候灾害风险治理分层运行结构，并对不同层级之间的协同机制予以展开，包括：国家战略与地方规划的协同；区域内各地方政府的协同；地方政府与社区组织的协同。（3）气候灾害风险治理的分类实施及其联动机制。应重点围绕我国气候灾害的典型领域（如洪涝、干旱、低温冰雪、高温热浪等），对目前管理体系进行绩效评估与对策分析。同时，借鉴灾害自然科学研究成果，根据致灾因子特质与转化规律，对不同类别气候灾害的联动治理机制进行研讨，包括：“干旱/洪涝”联动、“干旱/高温”联动、极端气候的次生衍生灾害等。（4）气候灾害风险治理的综合保障及其问责机制。应从资金保障、科技保障、信息保障、法律保障四个方面，建立对气候灾害风险治理的综合保障体系。同时，针对我国应急管理实践中出现的“问责难题”，需要以强化社会监督为出发点，以刚性问责与柔性问责相结合为原则，集中研讨气候灾害领域风险问责的主体、客体、方式、时机等基本问题。

总结而言，构建气候灾害风险治理机制需要借鉴吸收气候变化适应性研究的最新成果，以适应性措施与气候灾害风险的互构关系为基础，以复合主体、分层运行、分类实施、综合保障等关键环节为切入点，确立气候灾害风险治理的整体框架及实现机制，拓展并提升我国灾害社会科学研究的理论视野和解释能力，改进和完善我国应对气候灾害制度体系与能力体系。

（本文系湖南省社科基金重点项目“应对气候灾害风险的法律机制研究”（16ZDB017）阶段性成果）