马怀德：提升行政审批制度改革的法治化水平（2）

审批事项“死灰复燃”的根源

实践中，一些部门和地方将审批事项进行“打包”或者“拆分”处理，或将审批“改头换面”为“核准”“备案”“指标”，使审批事项“死灰复燃”，其根源在于行政审批制度改革未能与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划。审批事项取消下放后，机构没有改革，职能没有转变，就为审批事项的“死灰复燃”留下了空间。

行政审批制度改革是逆水行舟，不进则退，甚至慢进也退。必须通过深化行政审批制度改革，创新行政审批体制机制，建立相对集中行使行政审批权和“一颗印章管审批”的体制机制。在审批事项取消下放的同时，撤销或调整相关机构和职能，将原审批机构的工作重心转向本行业发展战略、发展规划、相关政策和行业标准的制定和实施，组织推动事业发展，加强市场活动监管，有效提供公共服务。

怎样避免出现审批事项取消下放后的“空档期”

为实现立法与改革相衔接，重大改革于法有据，避免出现审批事项取消下放后的“空档期”，应实现政策主导型改革向法治主导型改革的转变，发挥法治对改革的引领和保障作用，在法治政府建设过程中推动行政审批制度改革。

在中央层面，除国务院及其所属部门通过规范性文件设定的行政审批事项，国务院可以规范性文件的方式调整或废止外，涉及法律设定的行政审批事项，国务院应当根据宪法与立法法规定的法律修改和废止程序，提请全国人大常委会予以修订或废止；涉及行政法规设定的行政审批事项，国务院应当通过修改或废止行政法规的程序取消或下放。在地方，凡涉及地方性法规、地方政府规章设定的行政审批事项的调整或取消，也必须遵循地方性法规、地方政府规章修订、废止程序的规定，通过修订、废止相应地方性立法的方式实现。

随着改革的深入，作为行政审批制度基础的行政许可法修改也应当提到议事日程上。应当总结几年来行政审批制度改革的经验，将比较成熟的改革举措及时上升为法律规范，检讨行政许可法实施中存在的问题，特别是针对行政审批制度改革中存在的制度障碍，提出修改意见，确保在法治的框架内推动改革，实现行政审批领域的重大改革于法有据。将行政审批制度改革全面纳入法治轨道，就是要以法治的方式推动改革，以刚性的制度管权限权，这样虽然会牺牲部分改革的效率，但是增加了改革的合法性与权威性，并从根本上解决了审批事项的法律依据问题，从长远看也才是真正有效的改革。