胡颖廉：美国如何突破食品安全立法困境（2）

政策形成过程中的多方努力

然而联邦立法之路却经历了漫长的过程。据统计，自1879年1月20日第一个打击掺假食品的法案被提出，直到1906年6月30日国会通过《清洁食品药品法》，共有190个类似法案送交国会讨论。这其中6个在参议院搁浅，3个在众议院搁浅，剩下的全部不了了之。究其原因，国会内有一大批阻扰食品安全立法的议员，他们或是反对联邦政府扩权的南部民主党议员，或是对食品安全问题还没有准确认识的议员，而最为顽固的反对者是代表掺假食品企业和批发商利益的议员。于是，各方为立法付出了艰苦努力。

首先是政策企业家的倡导作用。在农业部化学产品局局长威利博士主持下，该机构连续出版《食品和食品掺假》报告，指出许多食物存在掺假问题，虚假商标已成为整个国家的流行病，威胁到数以百万计美国人的健康。农业部还在1902年组建有毒物质稽查队，招聘12名青年志愿者跟踪各种食品添加剂对人体的影响。同年，化学产品局食品实验室开始对硼砂、硼酸、苯甲酸等食品添加剂进行化验，试图发现其对人体的危害。这些工作逐步引起社会关注，得到公众广泛支持。

与此同时，大型食品企业与联邦政府监管部门结成政策联盟，企业负责人还亲自或者派代表到国会敦促食品法律出台。亨氏食品公司创始人亨利·汉斯对食品市场了如指掌，他认为利用有害化学物质简化食品加工过程的企业必然会威胁其他食品生产者。为此他任命三名员工组成特别小组，不断游说国会，促使其尽快通过法律。

此外，一大批勇于揭露社会黑暗面的“扒粪文学家”对商业欺诈和食品掺假等社会现象展开猛烈抨击。例如在1906年，新闻记者厄普顿·辛克莱尔出版了揭露美国肉制品加工过程的小说《丛林》，引起了民众强烈反响，以至于政府在社会压力下不得不对肉类加工业开展彻底调查。又如《独立》杂志反复提醒消费者既要注意掺假食品对身体健康的危害，又要注意高价掺假食品带来的经济损失。

在这样的背景下，全社会形成批评国会的浪潮。有人指出参议院特殊利益集团是立法的死对头，还有人倡议由公众组成团体直接向国会请愿出台《清洁食品药品法》。联邦妇女俱乐部等社会组织积极参与推动立法。她们利用私人信件、家访、展览、小宣传册等方式唤起公众对食品安全的关注，并联名给总统、农业部长和国会议员寄送请愿书，阐述立法的必要性。

立法者回应和政治家决策

科学界的呼吁和媒体的宣传不仅唤醒了民众，而且迫使国会采取行动，开始对食品掺假问题进行调查。1902年，众议院和参议院联合成立一个附属委员会，专门负责对掺假食品、饮料和药品以及虚假广告进行听证。在经历了一系列听证会后，越来越多国会议员认识到掺假食品对公众健康的危害。1905年12月，西奥多·罗斯福总统向国会传递了一个重要信息，“我建议应该颁布这样一部法律，对州际贸易中标签不实的和掺假的食品、饮料和药品予以监管。这样一部法律将保护正当的生产和贸易活动，将保障消费者的健康和福祉”。

1906年国会终于通过了《清洁食品药品法》，授权行政当局区分食品中是否掺假或含有有害添加剂，从而将食品生产经营置于联邦政府监管之下。这与大型食品生产者长期追求的目标是一致的。他们希望以政府的核心力量来为其自身竞争利益服务，并利用政府制定的共同行为准则打击恶意竞争对手。

由此可见，联邦食品安全立法这场战役之所以取得胜利，不仅仅是因为那些发现劣质食品和食品添加剂对人体有害的科学家和政策企业家的呼吁，也不仅仅是由于新闻媒体的揭露、社会组织的参与和消费者的觉醒，还有大型企业利益集团的支持和推动。良性政策形成的关键是给利益相关方提供表达诉求的政策舞台，在公开公平的博弈规则中，渐进推动政策进步。