苑仲达：英国积极救助制度及其借鉴启示（3）

三、英国积极救助制度的实施效果

经过三十多年的探索实践，英国的积极救助制度取得了举世瞩目的良好成效。

首先，在探索建立阶段，英国的失业人口明显减少，而就业人口大量增加。例如，1978-1988年，英国的失业人数已从320多万降低到200万以下。［11］仅就撒切尔政府的积极救助改革而言，有的学者对其成效给予好评：“估计差不多1986年和1989年之间登记失业人数下降的一半（总数下降了170万）要归功于重启计划，虽然他们中间只有非常少的一部分人已经找到了‘合适的工作’。”［12］另据国际劳工组织的统计，1997年夏英国有失业者200万人，占劳动力总数的7%，这一数字在当时的西欧主要国家中是最低的。［13］

其次，在改革调整阶段，英国的长期失业状况持续好转，尤其是“青年新政”计划收效颇丰。例如，英国2004年比1997年新增加了近200万就业人口，而长期失业人口减少了3/4，基本上解决了年轻人的长期失业问题。［14］另据英国政府披露，1997-2005年，英国的失业率从6.9%持续下降至4.8%；尽管它在2008年的金融危机之前有所上升，但从未超过6%。［15］以“青年新政”计划为例，截至2006年11月，通过该计划实现就业的青年人超过了69万人次，其中71.2%稳定就业，另有9.5万人处于计划帮助之中，其中26.5%的人实现了其他形式的就业。［16］2008年，工党发表的一份总结报告宣称：在过去的10年中，180万人通过“新政计划”找到了工作；30万单亲家庭因找到工作而使60万儿童免于贫困；劳动参与率的提高大幅减少了领取无工作能力福利者；长期领取失业津贴的青年人已不复存在。［17］

最后，在提高完善阶段，英国的失业率降幅较大，求职者津贴申请人数大量减少。例如，2012年6月，英国的失业率为8%，明显高于德国（5.5%）、荷兰（5.1%）和北欧国家，但仍远低于欧盟27国的平均值（11.4%）。［18］英国政府公布的数据表明，2013年英国的失业人口减少53.8万，创下最大年度降幅记录，其年度失业率在七国集团中也降幅最大。2010年以来，英国新创造了全日制岗位130万个，青年失业者减少了25.3万人，申请求职者津贴的数量减少54.2万人。［19］

综上所述，英国的积极救助制度在降低失业人口总量、激励救助对象就业行为等方面卓有成效。

四、对中国积极救助制度的借鉴启示

由于积极救助已成为社会救助治理现代化的客观要求和必然选择，因此中国有必要将其提升为推进社会救助治理体系和治理能力现代化的优先战略。具体来说，我国可以从以下四个方面加强积极救助：

第一，全面促进积极救助的多元参与，有效发挥治理主体的功能作用。从英国积极救助的经验来看，政府、企业、环保组织和基层社区等均在救助对象的促进就业方面发挥了重要作用。实质上，社会救助治理的主体包括政府部门、社会组织、企业和个人在内的诸多社会救助事务利益相关者。针对我国的积极救助长期坚持政府主导、社会力量参与不足的状况，应当继续推动各级政府行政职能的转变，并注重厘清其与市场、社会和公民之间的权责利边界；适当强化市场在救助资源配置中的决定性作用，尤其是引导和鼓励各类企业在积极救助工作中承担社会责任，并为有劳动能力的救助对象提供相应的就业机会和服务；不断激发社会公益慈善组织、城乡社区村（居）委会和社会工作服务机构的活力，通过开展各类活动帮助有劳动能力的救助对象提升能力、融入社会；强化社会救助工作人员的能力建设和服务水平，并增强有劳动能力救助对象的工作动机和责任意识，以促进双方之间的良性互动并发挥各自的能动作用。

第二，不断完善积极救助的制度体系，逐步实现配套政策的统筹衔接。以“从福利到工作”方案为例，经过十多年的不懈努力，英国的积极救助已经形成了相对完善的制度体系，尤其是在救助与就业的制度整合衔接方面更是走在世界前列，而我国的积极救助至今尚未形成相对完善的制度体系，这就启发我们要在积极救助的制度体系建设上更多地下功夫。首先，应当对现行社会救助制度中有关就业救助或就业援助的部分更加具体化和精细化，以使各项救助措施便于实际操作和考核评价。其次，应当不断加强就业救助对象的分类救助和动态管理，尤其是大力优化救助对象科学认定、家庭经济状况核对、审核审批、绩效评价、救助信息共享和监督检查等工作机制。再次，应当不断优化救助流程和简化救助程序，以此推进积极救助的精准治理。最后，应进一步完善最低生活保障与就业联动、扶贫开发、促进就业和临时救助等制度措施的有效衔接，尤其是建立健全针对有劳动能力救助对象的弹性就业和救助渐退机制，进而从根本上实现积极救助制度的有机整合。

第三，加快优化积极救助的治理方式，努力实现救助方式的创新发展。在救助方式上，英国积极探索和尝试了许多创新实践。其变化趋势是，积极救助的方式逐渐多样化、专业化、灵活化和个性化。然而，当前我国的积极救助的治理方式仍然较为单一僵化。有鉴于此，我国的积极救助应当更加注重创新救助的手段和途径，如在分类救助时对有劳动能力的长期失业者与短期失业者分别给予就业救助和临时救助，利用“互联网+”和大数据等现代技术促进有劳动能力救助对象的自愿择业、重新就业、自谋职业和自主创业，为有特殊需求的救助对象提供就业促进方案的“私人定制”，在增加有劳动能力救助对象就业机会的同时延长其工作的可持续性，从而推进“输血式”救助与“造血式”救助的有效结合。

第四，切实加强积极救助的依法治理，共同营造救助工作的法治环境。长期以来，英国不仅颁布了“社会保障法案”“福利改革法案”等一系列法律法规，还专门制定了“从福利到工作”的一揽子政策方案。相比之下，虽然我国已经正式出台了《社会救助暂行办法》，但是《社会救助法》至今尚且阙如。为此，我国的积极救助应当进一步提升其法治化的能力和水平。一是深入贯彻落实《社会救助暂行办法》，大力加强积极救助的立法创制，如通过制定实施《就业救助条例》对就业救助予以专项规范和管理。二是加快推进积极救助的地方性立法，研究制定符合当地实际情况的救助法规，以根据救助对象的实际需求提供多样化、个性化的就业信息和服务。三是坚持“有法必依、依法办事”，严格按照相关法律法规加强对积极救助的监督和管理，并通过专项整治和联合执法等方式加大监管力度。四是加快推动《社会救助法》的立法进程，以更高位阶的法律条文对就业救助予以原则性限定和纲领性规范，从而确立积极救助的法律依据和实施准绳。

［作者简介］苑仲达，北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院博士后，研究方向为公共管理。

［参考文献］

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［19］ Share the Facts，http：//sharethefacts.conservatives.com/.