苑仲达：英国积极救助制度及其借鉴启示（2）

二、英国积极救助制度的发展历程

长期以来，英国积极救助制度的产生发展大致可以划分为如下三个阶段：

（一）探索建立阶段（1979-1996）

20世纪70年代以来，伴随石油危机爆发、产业结构调整和高新技术发展，英国的经济增长速度减慢，福利支出不断攀升。1979 年，以撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）夫人为首的保守党上台执政。由于失业增加、非技能型人员工资减少、非全日制和临时工作增多，英国政府试图以维持津贴收入与工作收入之间的差距来保证工作激励，即强调津贴申请人要积极寻找工作，从而开启了英国积极救助制度的肇端。1980年，英国出台的《社会保障法2号令》废除了与收入相关的失业补充津贴（Earnings Related Supplement）。1986年，英国政府出台的“重启计划”（Restart Programme）要求，失业者每6个月需接受一次关于找工作的谈话，拒绝者的救助待遇将被减少。［3］1988年，英国的补充津贴项目取代了收入补助项目。随后，英国政府还推行了企业津贴计划，即以增加自雇者数量来减少就业压力。1992年，英国颁布的《社会保障法案》以无工作能力福利（Incapacity Benefit）代替了此前的长期疾病补助和病残救济金。

1993年，英国政府引入工作尝试计划，旨在帮助失业6个月以上的人获得工作机会。1994 年，梅杰（John Major）政府发表的一本白皮书强调，失业者需要有效地竞争上岗。1995年，英国颁布的《求职者法》明确重申“一个人在一周中如果采取了他应该采取的并且是合理的措施寻找工作，就可以认定为符合这项规定”。1996年10月，英国政府将以往的失业救济（Unemployment Benefit）和收入保障津贴（Income Support）合并成求职者津贴（Jobseeker’s Allowance）。它很快跃居家计调查型津贴中开支比重之首，并与收入扶持一同构成英国社会保障体系的核心。［4］

在该阶段，英国的积极救助制度的主要目标是减轻对福利国家制度的依赖，激励失业者积极寻找工作并竞争上岗。其主要策略是：对部分津贴进行调整，提高申请失业救助的资格条件，开展面向津贴申领者的就业服务，加强对长期失业者的工作激励。

（二）改革调整阶段（1997-2009）

1997年，由布莱尔（Tony Blair）率领的新工党政府上台后，为了解决更多年轻人和少数族裔长期失业以及完全脱离劳动力市场而依靠社会救助的问题，英国政府主张通过职业培训提高全部有劳动能力者的就业能力，以消除他们对福利国家的依赖，并减轻政府的财政负担。1998年，英国政府公布了福利制度改革绿皮书——《我们国家的新动力：新的社会契约》，并开始实行了一项大规模的“从福利到工作”（Welfare to Work）方案。其一，针对青年失业者、长期失业者、单亲父母、失业者配偶、病残人士和中高龄者实施一系列的“新政计划”（New Deal），其目的是增加长期领取社会福利者的工作机会，并改变他们对工作的态度和动机。其中，青年新政以18-24岁失业6个月以上的青年人为目标群体，他们可以选择到私营雇主处做工资补贴性雇员、参加社区工作、参加环境保护组织的工作或接受全日制教育与培训；［5］但拒绝任何选择的人将会面临2-6个星期的处罚。对于长期失业者而言，自1998 年6月起，25岁以上失业超过2年人员可以获得12个月的全日制教育培训机会，而凡是雇用他们的雇主将会获得6个月每星期75英镑的工资补贴；另外，单亲家庭可以得到针对个人的寻找工作和家庭照顾方面的帮助，患病者和残疾人可以获得重返工作岗位的个人支持，50岁以上的失业者则会享受个人顾问、就业帮助、就业后的培训补助和工作收入税收优惠等特别帮扶政策。其二，实施“为工作付报酬”（Make Work Pay）计划，其目的是从税收和福利政策上激励救助对象积极地利用所提供的工作机会。

进入21世纪以来，英国新工党政府更加提倡变消极救助为积极救助政策，如将求职就业状况与津贴计发相互挂钩，并将救助对象划分为未成年人、工作年龄段人群和超过工作年龄段人群三种类型，从而增强救助政策的针对性。［6］2002年，英国成立了隶属于就业和养老金部的特别就业服务中心（Jobcentre Plus）。该中心对有劳动能力者提供工作与培训支持和建议以及财务援助，对无劳动能力者则支付福利津贴。2007年，英国政府先后发布《投身工作、更幸福：完全就业的下一步》和《准备好工作：我们下一代实现充分就业》，提出从2009年10月开始，青年新政、长期失业者新政等强制性项目将由求职者制度和弹性就业新政所取代。该方案为各年龄层的求职者提供简化的一站式就业服务，以使所有失业者的求职机会最大化，并争取把无工作能力福利申领者也转化成工作人群。2008年7月，英国就业与养老金部发布福利改革绿皮书。同年10月，英国开始以新的就业与援助津贴（Employment and Support Allowance）取代无工作能力福利。2009年，英国通过《社会福利改革法案》，不仅为取消收入补助金制定了框架，而且对申请求职者津贴或就业与援助津贴者限定了不同的领取条件。［7］

在此阶段，英国的积极救助建构了“从福利到工作”的一揽子政策方案，对不同的社会群体实施分类救助，注重开展就业培训与就业服务，推行税收优惠配套政策，探索弹性化的就业形式，倡导个性化的就业服务，其目的是促使更多的失业者和无工作能力福利申领者走上就业岗位。

（三）提高完善阶段（2010年至今）

2010年5月以降，由保守党与自由民主党共同组建的联合政府开始执政，并酝酿出台“新福利契约”（A New Welfare Contract）。2012年3月，英国女王签署《2012年福利改革法案》，拉开了英国近60年来最大规模社会保障制度改革的序幕。此项改革旨在形成一个更加简化、公平的福利体系并确保工作就有酬劳，通过权利支持和激励措施使工作成为每个有劳动能力者的个人志向，以使人们彻底摆脱福利依赖和贫困陷阱。它的一个重要举措是把既往的收入保障津贴（Income Support）、基于收入的求职者津贴（Income-based Jobseeker’s Allowance）、与收入相关的就业与援助津贴（Income-related Employment and Support Allowance）、住房补贴（Housing Benefit）、儿童税收抵免（Child Tax Credit）和工作税收抵免（Working Tax Credit）等六种在职和失业津贴统合为通用福利（Universal Credit）。

同时，原有的“从福利到工作”方案发生了显著变化。例如：以前失业者领取求职者津贴的最长时限为12个月，而今特别就业服务中心可以根据求职者意愿立即为其推荐工作；政府对参与“从福利到工作”方案的各类机构重新评估，并只与真正能使失业者再就业并留住他们的机构续签合同，而只有津贴申领者工作13星期或26星期后，岗位提供者才能获得相应政府补贴；特别就业服务中心的服务职能转为就业和养老金部直接负责，中心的原有业务可由申请者在网上直接办理；联合政府推出“为你自己工作”项目、“服务学院”项目并建立地方“工作俱乐部”，为失业者自主创业、接受培训、工作实习和互动交流等提供便利。［8］其他改革措施包括：通用工作匹配（Universal Jobmatch）、青年合同（Youth Contract）、工作方案（Work Programme）、工作帮扶（Help to Work）、工作选择（Work Choice）和新创业津贴（New Enterprise Allowance），等等。［9］总之，这项改革是工作导向型的，即强调就业的重要性，并将其置于国家福利系统的核心位置。［10］

在此期间，英国的积极救助制度朝着更加简化、公平的方向迈进。其主要做法有：更系统地对福利津贴进行整合，政府更审慎地与用人单位合作，更有效地利用现代信息技术，更人性化地提供就业服务，从而实现重新就业或自主创业的人群继续扩大化。