张文君：地方政府债务如何“去杠杆”（2）

完善监督机制，推动地方政府官员形成科学的经济发展观

建立健全地方政府官员科学的政绩考核机制。地方政府债务“去杠杆”，人的因素是关键，重点在于让地方政府官员建立科学的政绩观。近年来，地方政府之所以大规模举债，根本原因在于，地方财政相对“捉襟见肘”的资金供给与地方政府城镇化建设旺盛的资金需求。因此，要让地方政府官员“不愿”举债，要么在资金供给端实行改革，即深入推进财政体制改革，使得地方政府“有钱可用”；要么在资金需求端实现约束，即降低地方政府官员大规模举债推动城镇化的意愿。相对于财政体制改革“牵一发而动全身”的复杂性，后者通过建立科学的考核机制更具有可操作性。

完善科学的考核机制，首先要实现政绩考核的法制化，避免人治。通过制定相关的法律法规，把官员政绩考核的内容、方式标准化、制度化，真正做到有章可循、按章办事。建立一整套严密的组织监督和广泛的民主监督相配套的有效制度，使城镇化建设中的多种形式主义能得到及时的遏制。其次要实行官员政绩考核内容的多样化。尤其在经济发展方面，在运用GDP对于“量”的因素进行考核的同时，更要把地方政府的债务状况、生态环境保护情况等“质”的因素一并纳入考核指标体系。

建立健全地方政府官员科学的离任审计制度。中央和地方政府之间事权和财权关系已经由原来计划经济体制下单纯的行政命令关系，逐步转变成为当今市场经济体制下的委托代理关系。作为代理人的地方政府官员的行为取向存在逆向选择与道德风险。出于自身政治利益的最大化，地方政府官员往往热衷于“短、平、快”的政绩工程，尤其是大规模基础设施建设。由于用于基础设施建设上的贷款一般为长期贷款，在地方官员的任届期内还款压力不大，出现了贷款资金使用与偿还期限结构不匹配问题，最终导致地方政府官员具有获得长期贷款的无限需求。为了杜绝“拍拍屁股走人”，建立包含地方政府债务内容的官员离任审计制度就显得十分重要。

建立健全针对地方政府债务的官员离任审计制度，关键要细化国务院于2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》虽提出了完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制等要求，但由于问责制过于笼统，实施起来不具有可操作性，致使考核问责机制流于形式。例如，未明确追责主体和问责主体，未确定追债等级，未规定违规行为。因此，需要围绕《意见》，制定更具有可操作性的政策措施，将地方债务指标纳入地方政府领导任期内施政业绩考核指标，并纳入离任审计制度内容，对地方政府“乱举债”实行终身问责制。