朱德米：独角戏到辩论赛：公共决策程序建设

程序是透明、公开、多元、参与、协商的决策过程的刚性约束机制。通过程序建设来推动公共决策过程从单一、封闭、以领导为主的“独角戏”转变到透明、公开、多元、参与、协商的“辩论赛”。

近年来，不同领域都出现了决策或重大工程项目甫一出台便夭折的现象，如股票市场交易熔断机制、大学生购房零首付、高考指标异地划拨、草原天路收费、垃圾焚烧厂之类邻避工程、PX项目等。这些“夭折的决策”严重损害了政府的公信力，增加了公共决策的难度。破解决策困局不能简单停留在决策事项的文本上，纠缠文本对错，而应深入到这类决策是如何做出的，反思到决策体制变革上。从事后“抗争”转变到事前参与，这样才有可能避免决策零和博弈的困境。

推动决策体制转变的抓手就是推进重大公共决策程序建设。程序是透明、公开、多元、参与、协商的决策过程的刚性约束机制。通过程序建设来推动公共决策过程从单一、封闭、以领导为主的“独角戏”转变到透明、公开、多元、参与、协商的“辩论赛”。“独角戏式”决策的特征是党政领导人主导决策议程，领导偏好转化为决策方案，信息封闭且单向流动。“辩论赛式”决策的特征是信息公开透明、多向流动、公民实质参与、多元利益协商、讨论和辩论，决策过程就是多方的辩论过程，党政领导人决策权就是选择理由最充分的决策方案。自2010年国务院对法治政府建设提出了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策”的要求以来，重大决策程序规则建设的框架和试点工作取得了明显进步。但是，持续推进公共决策程序规则建设需要强化转变的路径。

公众实质性参与

自从20世纪80年代末行政处罚引入听证会以来，公众参与取得显著进步。在城乡规划、环境影响评价、价格调整等决策领域，公众参与都有制度规定。可是在实践中，公众参与在某些时候也呈现出形式化趋势，对决策过程以及决策后果缺乏实质性的影响。其原因在于缺乏对参与的深度研究，有些地方或决策部门把参与等同于“参加”，只要到场了或者填写了调查意见表，就认为是公众参与。

参与具有从低级到高级的多层次性。最低层次是信息告知，也就是信息公开和透明，这是参与类型的基础。第二层次是征求意见、咨询，了解公众或者利益相关者的利益、需求和偏好。第三层次是谈判与博弈，公众具有对决策方案的谈判权利和利益博弈能力，尤其是利益调整类的公共决策，让渡出谈判的空间。第四层次是协商与合作。谈判的结果是多方主体能够形成协商机制，协商目的是达成合作，多层次多主体的协商是参与的高级形式。第五层次是同意，这是参与的最高层次，公共权力授权给公众，公众主导决策方案。参与类型选择标准是根据决策领域和参与的目标来确定有效的参与方式。