法律数量不足和质量不高：法治建设需要破除的两大掣肘（3）

三、加快法律供应、提升立法质量的几点建议

深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，没有法律不行，没有好法更不行。党的十八大，特别是十八届四中全会以来，人大立法速度加快， 2015年十二届全国人大常委会又调整了其立法规划，调整后的立法规划一、二类项目从原有的68件增至102件，实际增加了制定《能源法》、《房地产税法》，编纂民法典等34件项目。同时，立法质量明显提升，法律的针对性、可操作性增强，法律条文数量大幅度增加，法律刚性不足、责任不到位问题得到明显改观，出现了“史上最严”的《环境保护法》、《食品安全法》、《广告法》等法律。但上述变化并没有从根本上改变法律数量严重不足、立法质量总体不高的问题。进一步加快法律供应、提升立法质量，需要从以下几个方面突破：

一是进一步增强人大对立法的主导性。人大主导立法是十八届四中全会为革除“部门主导立法”弊端而提出的立法体制改革思路。一年多来，全国人大在主导立法方面有所作为，但总体来看作为还不够，部门主导立法的基本格局依旧没有得到根本性触动。提高立法效率和质量，立法体制和机制的改变最具意义。全国人大应该在如何贯彻落实十八届四中全会关于改革立法体制和机制的精神方面出台更为明确具体的制度。

二是进一步增强立法的前瞻性、系统性，做好立法规划。目前的人大立法规划，只对届内5年进行规划，更多考虑的是立法的急迫性及可行性，多少带有应急立法的味道，并没有对中国未来一段时期立法的总需求进行全面研究、规划。也就是说，目前的立法规划是在现行立法体制和运行机制不做根本改变的前提下，充分考虑到立法供应能力之后做出的，而不是以社会实践对法律的总需求为基础，进行“需求导向”的“供给侧”改革。显然，这样的立法规划是无法满足法治对于法律的需求的。为此，建议全国人大组织专门力量，全面、系统研究与成熟市场经济相适应的法律体系框架、具体立法项目及其推进节奏，并以此为基础，提出相应的立法体制、机制改革方案。

三是进一步增强立法投入，充实立法队伍。立法体制从“部门主导”向“人大主导”的转变，需要相应的立法投入机制、立法队伍建设的根本转变，即建立与人大能够不受行政制约、独立行使立法权的立法投入机制，以及与主导立法、大规模立法相适应的立法队伍建设。考虑到未来立法对法律在数量和质量两个方面的巨大需求，立法队伍建设必须尽快跟进。同时，尽快落实四中全会决定提出的“增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。

四是建立健全立法责任机制。有权必有责。对于立法领域存在的不作为、乱作为，以及立法腐败，需要探讨与中国国情相适应的立法责任机制。

五是尽快建立健全宪法监督制度。落实四中全会决定提出的“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。制定法律，提高立法质量，虽非一朝一夕之功，但有些工作要相对容易一些，收效也要快一些，这就是通过宪法监督制度的完善、宪法监督机制的建立，消除大量存在、严重影响法律实施效果的法律法规、规章及规范性文件之间的矛盾冲突、不一致问题。

六是完善立法程序，提高立法技术。进一步增强立法程序的正当性，尤其是立法过程的透明度。法律草案的起草部门要增加立法的说理性，对新法新规逐条详细说明立法理由，并对法律草案征求意见过程中收集到的意见归类后详细说明采纳或不采纳的理由，尤其是不采纳的理由。另外，相对于具体内容设计，立法技术的改变要容易一些，但对提升立法质量的效果却不能低估。比如，新法颁布的同时，对与其不一致的旧法规定一次性予以清理，从而减少法律矛盾冲突，减少法律适用困难。