论京津冀环境治理的协同立法保障机制（3）

三、京津冀区域环境协同立法的主要任务

京津冀生态环境的协同保护需要立法推动。结合三地的实际情况，需要在以下几方面加强协同立法，为保障区域生态环境的协同治理提供法律支撑。

(一)区域大气污染联防联控协同立法

近年来，京津冀区域空气质量日趋恶化，重度雾霾天气频发，大气污染问题成为京津冀区域最为棘手的公共环境问题。由于大气污染呈“空气流域”特征，其跨域传播趋势强，仅靠京津冀某个城市自身力量根本无法解决共同的大气污染治理需求，因此，迫切需要三地就区域大气污染协同治理问题进行协作立法，在区域内实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施，为规范区域大气污染联防联控提供法律支撑。

首先，实行区域重点大气污染物总量控制。推进京津冀大气污染源区域监测和信息共享系统的构建，结合京津冀地区生态环境承载力、环境质量状况确定区域大气污染物排放总量控制计划，在此基础上进一步协调、确定各地方的大气污染物排放总量控制指标。其次，建立区域内大气污染物排污权交易制度。按照有利于总量减少的原则，在区域重点大气污染物排放总量控制指标范围内，对区域各地方进行重点大气污染物排放指标有偿使用和交易加以规范。再次，施行统一的大气污染治理标准。如对高污染燃料的界定、机动车排放及油品标准、企业污染气体排放标准、区域空气质量标准等确立统一的标准进行规范。最后，建立区域大气污染治理联合执法机制。完善京津冀区域大气污染联防联控观测网络体系，建立区域大气重污染预警应急机制，并通过协同立法赋予相关执法主体以跨区域执法权、管理权。

(二)区域水资源保护协同立法

京津冀区域水资源短缺与水污染问题并存。京津冀属于“资源型”缺水地区，多年人均水资源占有量为全国平均水平的1/9，水资源开发程度高达109％，[8]地下水超采严重，形成全国最大的地下漏斗区，区域水生态安全问题突出；与此同时，区域水污染问题严重，根据2014年中国环境状况公报显示，海河流域劣Ⅴ类水质断面比例达到37.5％，远超十大水系9.0％的平均水平，海河主要支流中的北运河、永定河、子牙河均为重度污染。京津冀地区共享海河流域的大部分水系，地区间以行政区划分割的方式管理水环境不利于区域水生态安全的保护，亟待通过区域协同立法，在三地共同施行最严格的水环境保护制度。

首先，确立区域水资源协同管理制度。施行京津冀区域水环境保护规划，从整体流域视角出发，严格控制水资源开发利用总量，构建京津冀水资源统一调配管理平台，实行水量联合调度，建立流域水环境资源区域补偿机制。[9]其次，施行统一的水污染治理标准。对水质管理标准、污水处理标准、水污染防治措施等进行统一严格规定，加强区域水污染协同治理的力度。再次，确立区域水污染治理联合监测、治理机制。健全京津冀地区流域水质检测网络，控制区域水污染物排放总量，建立跨界断面考核机制，强化跨市河流环境保护责任，并赋予相关执法主体以水污染跨境治理执法权，从而更好地实现跨境水污染的联合协同治理。

(三)区域生态补偿机制协同立法

河北省环绕京津，是京津重要的生态屏障，为京津提供生态产品。它担着北京市81％、天津市93.7％的工农业生产和生活用水；承担着京津生态负担的消除、降解功能，承接北京部分疏解转移的工业企业，为消除产业转移所带来的生态负效应付出经济和生态的双重成本。[10]长期以来，河北省北部与京津接壤地区，形成了一个包括32个贫困县、270多万贫困人口的环京津贫困带。[11]该贫困带从生态方面来看，是京津生态屏障和水源涵养地，然而同时也存在着生态环境极其脆弱，经济发展严重滞后的问题，河北为保护区域生态环境作出了很大牺牲，但是除了少量京津对河北的专项资金补偿外，三省市生态补偿机制尚未形成，生态资源供需关系没有理顺，市场化配置机制没有形成，这成为京津冀地区生态建设最大的障碍。[12]京津冀协同发展要求三地在区域生态环境保护中是平等、协同、互动的关系，《京津冀协同发展规划纲要》进一步明确了河北作为京津冀生态环境支撑区的功能定位，但是这单靠河北自身的努力是难以实现的，亟须通过生态补偿机制的建立来内化生态成本，促进协调发展，提高区域环境保护积极性，进而实现区域内生态环境的协同治理改善。

为此，京津冀区域亟待加强生态补偿协同立法工作，结合本区域的实际情况和资源环境要素特点，探索制定区域间生态补偿地方性法规，夯实法律基础，形成区域间生态补偿长效机制：首先，建立生态补偿量化机制、损失和补偿评估机制，明确补偿主体、补偿对象和补偿等级；其次，建立多元化的补偿途径，制定明确的补偿办法，规范补偿标准、补偿程序，促使补偿制度化、科学化；再次，逐步确立生态资源有偿使用机制，明确市场在资源配置中的决定性作用，规范政府的引导职能，实现区域间生态资源的合理配置和流动。