论京津冀环境治理的协同立法保障机制（2）

二、京津冀地方环境立法存在差异或冲突的致成因素

总体而言，京津冀区域地方环境立法之间之所以存在诸多差异或冲突，主要缘起于三地各自的发展模式、发展水平、立法机制等因素。具体分析如下：

(一)三地发展模式不协同

京津冀行政区划条块分割，以往各自坚持地方本位主义的发展模式。区域性是环境问题固有的一大特点，需要从区域的环境容量、生态承载力出发进行科学地规划、布局，来统筹改善整个区域的生态环境，因此，区域环境规划的过程更是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程。然而，京津冀三地长期以来处于森严的条块分割的行政体制之下，各自强大的行政力量造成三地政府大多过于在意行政边界，坚持地方本位主义的发展观，单独处理地方事务成为较为普遍的治理模式。这种画地为牢的发展模式导致京津冀三地在进行地方性环境立法的过程中缺乏区域视角，不重视区域整体环境利益的协调与整合，甚至不惜“以邻为壑”，仅将目光停留在如何充分利用环境资源以有利于本地区经济发展的狭隘层面上，不愿打破行政壁垒，甚至通过实施“地方利益法制化”的手段，变相确立起地方保护的规则条款，从而造成京津冀地方环境立法的差异或冲突，环境治理碎片化现象严重。

(二)区域发展水平不均衡

京津冀区域间经济发展水平不均衡，对生态环境的重视程度和保护能力层次有别。地方立法冲突在一定程度上是对不同利益，特别是经济利益的法律表达所导致的，法律冲突的背后往往有着深厚的经济因素，甚至可以说正是经济发展的程度决定了立法的层次和水平。京津冀地区是我国极具经济活力的区域之一，但是区域一体化进程长期滞后，存在严重的地区发展不平衡现象，河北省人均GDP仅为北京的41.2％、天津的38.2％，城镇化率只有49.3％，可以说河北的经济社会发展水平与京津存在“断崖式”差距，[2]此相较于京津来说，河北在处理好经济发展与环境保护的问题上承受的压力也更大。正是由于经济发展的不平衡导致京津冀三地对环境保护的动力不同，对环境治理投入的承受能力也大小有别。

与此同时，以往的地方考核机制局限于地方政府为本地创造的GDP和物质财富，过于强调地方各类经济指标的执行情况，这让各地逐渐形成了“重发展、轻环保”的落后政绩观，进而造成地方对区域环境利益的忽视，充分利用本地区拥有的立法资源进行博弈，通过最大限度地争取环境资源这类区域公共物品来服务于本区域的经济建设。这导致了京津冀区域地方环境立法的诸多差异和冲突，从而加剧了区域生态环境整体性保护与治理的难度。

(三)立法协作机制不健全

京津冀区域地方立法主体多元，相互间缺乏有效的区域环境立法合作机制。我国是单一制国家，实行一元多层次的立法体制，宪法和立法法赋予了地方在坚持法制统一的原则下，充分发挥主动性、积极性进行地方立法的空间。在京津冀区域内三个省级行政单位和河北省各市级行政单位的3+X模式下，[6]P33-35拥有地方立法权的主体多元，在2015年新《立法法》修订通过之前是6个，而新法将享有地方立法权限的“较大市”进一步明确修订为“设区市”，赋予设区市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项上制定地方性法规和地方政府规章的权限，这使得新法生效后京津冀区域的地方立法主体多达15个；但具体到地方立法权限的划分上，宪法和法律的规定则过于原则和笼统，存在很多模糊之处，成为造成地方立法冲突的体制性因素。[7]P38京津冀三地的多元地方立法自然决定了其组成人员在观念、知识、利益和立法动机、价值取向上的不同，进而在对地方立法中相关问题的理解、处理上往往会产生矛盾甚至冲突。

京津冀环境污染具有区域性、复合性特征，点源与面源污染共存，呈现典型的环境复合污染格局，亟需区域协同治理。然而，京津冀三地在以往的地方环境立法过程中沟通互动不足，地方立法机关之间没有形成常态化的交流协作机制、信息共享机制，缺乏行之有效的环境立法协作平台，从而造成各地环境立法信息不对称，导致京津冀区域地方性环境法规的差异冲突迭出。