刘作翔：从“法治新十六字方针”看社会治理法治化

社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。社会治理应该走法治化的道路，这已经成为一种社会共识。党的十八大对于法治提出了新的表述，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六个字，我将此概括为“法治新十六字方针”。研究社会治理法治化，离不开法治的几个基本要素和环节。“法治新十六字方针”对社会治理法治化具有极其重要的意义。

“科学立法”的提出，对于立法和政策制定都有重要意义

谈到立法，一般人会理解为国家级的立法，但是现在的立法已经是多层次了。我将中国的立法结构概括为“一元两级多层次”。“一元”是指整个中华人民共和国是统一的立法体系; “两级”就是指中央和地方两级; “多层次”是指在中央和地方有不同的立法层次。对于有立法权的主体，在立法过程中要不要讲科学立法，这就是我们首先要考虑的问题。除了立法以外，我们还在思考当代中国的规范体系问题。除了法律规范以外，在社会生活中还存在着起重要作用的其他一些规范类型，比如政策，党委要制定政策，政府要制定政策，各级党委和政府都在制定政策，这个政策也是一个规范体系，那我们就要考虑，在制定政策的过程中要不要考虑法治化的问题？政府的决策、党委的决策，要不要体现科学的问题？因为“科学”这个概念包含着非常丰富的内容，包括党委在制定政策的时候，政府在制定政策的时候，要和宪法做一下对照，要和法律做一下对照。

这些年在研究过程当中我们发现，中国的法律冲突现象严重，政策和法律冲突的地方更多。我看到一个报告，也是社会上议论比较多的问题，中国现在有1300万黑户，就是没有上户口的孩子。为什么会出现1300万黑户呢？按照《户口登记条例》，在户口登记环节其实是没有任何附加条件的，但是我们另一方面也有一个计划生育的国策，而且有法律。计划生育这样一个政策在执行的过程中，给出生的孩子上户口附加了很多条件，比如社会抚养费的问题，黑户大部分是由于超生产生的，没有交社会抚养费就不能上户口。这样一来就有一个问题，如果国家关于户口登记的专门法即《户口登记条例》没有附加任何条件，按道理任何一个孩子都应该能够得到登记，但是我们另外出台的计划生育政策，在执行这样一个政策的过程中设置了很多条件，没有达到这些条件的孩子就上不了户口。所以这就是政策和法律打架的问题，这就说明了法律和政策制定过程中没有注意科学要求，最起码的要求就是互相一致。

所以，科学立法的提出，对于立法和政策制定都有重要意义。经常有人问我，法律冲突现象的原因是什么?从立法理论上和我国的立法制度上来讲，不应该出现法律冲突的现象。我们有一个立法原则，每一个下位法在制定过程中都要考虑和上位法有没有冲突，有冲突的话这个下位法律就不能制定。但是在实践中为什么会出现这么多冲突的现象？就是因为我们的立法工作者在立法观念上不善于去寻找这个法律和上位法律有没有冲突，符不符合宪法的总原则和相关条款，这是立法者最起码的一个功课。