领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念（3） − 全面依法治国 − 聚焦 − 治国理政进行时 − 往日专题集结 − 专题 − 宣讲家网

摘要：领导与执政虽然是两个基本的概念范畴，但其行为符合本义的前提是，在实践中培育和巩固领导行为文化和执政行为文化。

三、领导与执政回归本义的基本逻辑

概念的混同使用及其所导致的消极后果，客观上要求必须对领导与执政在正本清源的基础上回归真实的内涵，使党的领导和执政行为符合既定的法律、法规要求，将党的领导活动培育成为模范守法的重要典范，将党的执政行为规范成为严格执法的示范活动。唯有如此，才能在建设中国特色社会主义法治国家的进程中，“以最小的代价获取最大化的收益”(41)，积极推进依法治国方略目标的实现。

(一)理念上，确立区别领导与执政两个概念的价值与意义

思想是行动的先导，只有在高度重视事物和行为的基础上，才能产生积极的行为意识，并在此指导下实施正确的行为措施。针对理论界和学术界当下依然混同领导与执政概念的现象，需要从三个维度培育区别两者本质差异的理念。

首先，客观认识区别领导与执政内涵的紧迫性。正确区分领导与执政概念的紧迫性是由中国所处的历史方位及其肩负的重要使命所决定的。目前，中国改革进入攻坚期和深水区的关键性阶段。中共面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大。(42)在此种情势下，只有正确厘清领导与执政的不同，才能在领导的过程中，依照宪法和法律，有效地通过党的权威，实施积极的有效影响，完成作为领导主体的职责。才能在执政的过程中，根据宪法和法律，真正实现依宪执政、依法执政，实现“建设社会主义法治国家”(43)的总目标。

其次，深入认识区别领导与执政两个概念的内在价值，对领导与执政的区别不仅是客观情势所需，更是中国共产党执政合法性资源开源节流的需要，对实现社会公众认同和服从党的执政行为具有重要的价值。现代政党政治运作的基本轨迹表明，政党的领导必须通过理论的科学性、路线、方针、政策的正确性和行为的先进性在人民群众中所形成的权威来实现，使党的“先进性和感召力赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护”(44)，只有正确区分党的领导与执政的不同，才能在领导的过程中，通过权威实现领导，在执政过程中，经过合法程序，以国家机关为载体，通过强制力实施执政。此种泾渭分明的领导方式与执政方式，既有利于党的领导的实现，更有利于党在执政过程中，获取更为深厚的合法性资源。

最后，培育领导与执政不同行为的意识自觉。执政是政党通过合法程序，以国家权力机关的身份所展开的具有强制性的政治活动。领导是政党以政治组织身份所从事的具有影响特征的政治行为。虽然两者在时空上具有重叠和交叉之处，但所实施的行为内容和基本方式是有显著区别的。因此，在领导的过程中必须清醒地具有此行为不是执政活动的意识，才能将领导不因混同执政，而产生更加优质的效果。在执政活动中，必须深刻地体认此行为不是领导活动的基本理念，才能将执政不等同于领导，而获取更为显著的效能。作为区分领导与执政不同行为的意识自觉，是建立在社会存在决定社会意识基础之上而形成的一种文化自觉。客观上要求必须具有自上而下的权力推动和示范效用，才能渐进地在领导和执政活动中，通过持之以恒的意识区别，形成较为稳定的行为习惯，最后造成执政不同于领导的思维观念。

(二)立法上，科学定位和确立领导与执政行为的文本表达

作为国家的根本大法，宪法文本对某一政治行为在实践中的活动具有明确而清晰的边界，有利于人们深刻认识该政治行为为此政治活动而非彼政治活动。鉴于中国是中国共产党一党领导和执政的客观事实以及领导与执政的本质区别，对立法内容的完善有三种方案。

首先，明确确立中国共产党的执政地位。由于领导的本质是“影响”，实施“影响”的活动可以运用国家权力，亦可以不运用国家权力，而执政则必须要通过合法程序进入国家政权体系，具有一定运用国家权力的本质特征。在宪法文本中确立党的执政地位比确立党的领导地位更具有理论价值和实践意义。就理论价值而言，在宪法中确立中国共产党的执政地位，使党的执政行为具有了明确的法理基础，克服了长期以来党的执政具有事实根据而难寻法理依据的现象。就实践意义而言，宪法文本对党的执政地位的确立，使党在执政过程中，不仅具有法理的依据，而且必须按照既定的程序行使国家公共权力，使党在运用国家公共权力中真正做到依宪执政、依法执政。因此，宪法文本可作如下完善：将序言中“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下”完善为“中国各族人民将在中国共产党的执政下”；将“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的……”完善为“在长期的社会主义建设过程中，已经结成由中国共产党执政的……”。此种完善的益处在于，在人们对党的领导已经具有深厚认同的基础上，通过对执政的强调，增进对中国共产党执政由认知到认同的转型，由对执政实践的认同到对执政概念抽象的认同，更好地区别领导与执政两个范畴的内在不同。

其次，准确确立中国共产党领导与执政的双重地位。可将宪法文本作如下完善：将序言中“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……”完善为“中国各族人民将继续在中国共产党领导和执政下……”；将“在长期的革命和建设过程中，已经结成为中国共产党领导的……”，完善为“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导和执政的……”。此种完善的优势在于，由于在宪法文本中领导与执政两个概念同时出现，必然推动人们去分析、探究两者的不同内涵及其相互关联，进而在理论上明晰领导与执政词义的适用范围和条件。

最后，研制颁布领导和执政程序法。在成熟的现代国家，个人或政党进入国家政权体系及运用国家公共权力，在宪法或其他法律文本中均有相应的规范。在我国，由于中国共产党既是领导党又是执政党的事实，决定了党如何进入国家政权体系似乎没有必要，但领导行为和执政活动的混用以及党如何运用国家公共权力等问题的存在，制定执政程序法和领导程序法依然具有重要的价值和意义。由于领导所具有的并不必然运用国家权力，而执政则必然运用国家权力的特性。因此，可以国家法律的形式制定执政程序法对执政党运用何种国家权力、运用的渠道和手段、步骤和过程进行规范。可以党内法规的形式，将党在实施领导过程中的主体、客体、领导的内容、方式和步骤进行必要的规制。使领导行为和执政活动各自具有明确的法律法规，在人们体认两个范畴不同涵义的基础上，真正回归原有的本义。

(三)理论上，建构具有中国特色的依法领导和依法执政的理论

在宪法和法律对领导与执政予以定位后，只有在正确的理论指导下，才能转为合乎概念本义的实际行动。因此，必须通过对领导理论的建构和执政理论的培育，才能指导领导活动和执政行为回归正确的轨道。作为依法领导理论，在成熟的法治国家中，已经形成了较为全面的且具有时效的基本体系。但中国共产党一党领导的特殊国情则使中国的领导理论在承载一般领导理论核心要素的基础上，又呈现了不同一般的个性。此种个性是基于中国共产党领导的多党合作制度而言的，在该政党制度之下，党的领导体现为三个方面，一是党内领导；二是党对社会的领导；三是党对国家机关的领导。在三种领导领域中，领导的“影响”本质是贯穿于三大领域的主线，但影响的实现方式却具有不同的特点。在党内领导过程中，影响的实现可以通过党内领袖、精英、组织、理念、理论、行为的先进性来实现，也可以通过党内组织权力的推动来实现。在对社会领导的过程中，只有通过它“所追求和倡导的人类崇高理想的吸引力，它的纲领路线所体现的人民意志和利益的引导力，它的党员为人民牺牲的精神感召力”(45)来实现。决不能通过党组织的权力和国家权力的强制力来实施。在对国家机关的领导过程中，由于领导的内容主要是政治、组织和思想领导，领导的方式主要是“通过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导成员”，“进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用”(46)。此种领导方式能否达到预期目的，同样主要取决于党的主张的正确性、所推荐人选的正面影响力和党的理论先进性，决非靠国家公共权力的强制力来实现。相反，国家权力机关所做出的决定，则对领导党的成员具有强制的约束力。作为执政理论，现代国家一般是以掌控并运用立法权及行政权而予以建构的。此种执政理论对于竞争性政党制度的国家而言，具有较为普遍的适用性和绩效性。而对于集领导和执政于一个主体的非竞争性政党制度的国家中，此种执政理论则具有明显的局限性。因此，必须建构适合中国国情的具有中国特色的执政理论。在理论的建构中，有三个问题必须给予必要的关注：一是掌控和运用的国家权力外延问题。不同于现代国家中执政是对行政单一权力或对行政、立法双重权力的掌控和运用，中国共产党的执政是对国家全部权力的掌控，即对立法、行政、司法三权的掌控，这种掌控是通过合法程序，使党所推荐的人选在立法、行政和司法机关中取得第一负责人的职位而实现的。二是执政的转型问题。必须“依法进入国家政权机关，掌握和控制国家权力，实现从党直接执政的形式向以国家执政的形式转变”(47)。即必须改变国家权力即党的权力的思维方式和以党的名义直接行使国家公共权力的行为方式，转为通过国家的立法、行政和司法机关来间接行使相应的国家权力。为此，彭真曾指出：“我们过去办事依照方针、纲领，是完全对的，是符合实际情况的。”但是，“目前我们已经颁布了宪法，如再按照过去那样办事就不够了”(48)。党的决策权相对于国家而言，只能是建议权，不能等同于法律意义上的决策权。“凡是关系国家和人民的大事，光是党内做出决定不行，还要同人民商量，要通过国家的形式”(49)，由国家机关予以决定和执行。三是依法执政的具体实现方式问题。法律的价值重在执行，法律的权威重在实施的绩效。“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”(50)。为保证党的长期执政具有明确的法理基础，应将党的执政在宪法予以确立的基础上，制定并实施“执政程序法”。通过宪法的确立和执政程序法的规制，使党在执政的整个过程中，始终处于宪法和法律的约束之下，时刻做到有法可依、执法必严、违法必究。具体而言，在对行政首长和司法机关主要负责人的任免程序上，执政党不能以党的名义直接行使任免权。党只有建议相关的国家机关(主要是全国各级人民代表大会及其常委会)，按照宪法和组织法，以国家机关的名义行使任免权。在公共政策的决策上，不能以执政党的名义直接决定并下达属于国家公共权力决定的事项，党只有提出公共政策的创议，按照宪法和组织法，经相应的国家权力机关通过合法程序后，由国家机关的名义颁布实施。在公共政策的执行上，更不能以执政党的名义直接行使执行权，党只有推动和支持国家行政机关，按照行政法律法规，以国家机关的名义行使公共政策的执行权。

(四)实践中，培育和巩固领导与执政的行为文化

领导与执政虽然是两个基本的概念范畴，但其行为符合本义的前提是，在实践中培育和巩固领导行为文化和执政行为文化。历史唯物主义告诉我们，任何真理性认识都是在实践中产生并接受实践的检验和发展，因此，只有在实践中以积极的、正确的领导行为和执政行为实践，才能培育出精准的、合乎本义的领导行为文化和执政行为文化。文化按其性质划分，可以划分为非内含权力因素的文化，如饮食文化。此种文化无需权力的推动和影响而内生成长。也可以划分为内含权力因素的文化，如法治文化、政治文化等。此种文化受权力因素的制约和影响，需要自上而下的权力推动和典型示范才能孕育和成长。作为政治文化中的领导行为文化和执政行为文化，其形成的重要前提条件是，自上而下的领导行为实践和执政行为实践。因此，无论是执政党抑或是国家机关，必须从最高层次上，清晰地区别领导与执政的不同涵义和本质，以准确的领导行动活动，在实践中培育和催生领导行为文化的形成和成长。以正确的执政行为活动，在实践中推动和促进执政行为文化的发育和生长。使领导与执政活动在各自文化的影响和推动下，回归其真正的本义，为全面推进依法治国方略的实现，创造优质的政治生态环境。

①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第5页，人民出版社，2014年版。

②张书林：《全面推进依法治国关键在党》，《党政研究》，2014年第4期。

③④刘文光：《正确认识依法治国与党的领导的关系》，《广东行政学院学报》，2000年第2期。

⑤约翰·科特：《变革的力量——领导与管理的差异》，第2页，华夏出版社，1997年版。

⑥乔恩·L.皮尔斯等：《领导者与领导过程》，第17页，中国人民大学出版社，2003年版。

⑦⑧苏保忠：《领导与文艺》，第5页，第4页，清华大学出版社，2014年版。

⑨⑩常健：《现代领导科学》，第1页，第2页，天津大学出版社，2008年版。

(11)《毛泽东选集》，第2卷，第742页，人民出版社，1991年版。

(12)《建国以来重要文献选编》，第9册，第144页，中央文献出版社，1994年版。

(13)《十三大以来重要文献选编》上册，第31页，中央文献出版社，2011年版。

(14)(15)蒋秋明：《党的领导与依法治国》，《学海》，2000年第5期。

(16)《辞海》，第754页，上海辞书出版社，1994年版。