领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念（2）

二、宪法的文本表述及现实的混合运用

宪法作为国家最高层次的法律，一般对获取政权的程序及运用权力的政治活动予以规范，也是对个人或政党如何进入国家政权(特别是行政权)体系以及如何在政权体系中运作予以规制。这是宪法生存的价值和重要使命之一，也是执政获取合法性资源的重要渠道。

(一)宪法的文本表达

检视我国的宪法内容，在难以发现对执政进行规制的前提下，对于与执政相关的“领导”却给予了如下表述。

在宪法序言中有三处阐述：(1)“工人阶级领导(即中国共产党领导，作者注)的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政，得到巩固和发展”(24)。

(2)“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”(25)。

(3)“在长期的革命和建设中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展”(26)。

在宪法总纲中有一款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”(27)。

作为一部国家的根本大法，对个人或政党如何进入国家权力体系没有给予明确的阐释，却对与“执政”概念极为密切的“领导”范畴多处阐明，是制宪者的知识局限？抑或是制宪主体的有意而为之，欲破解宪法的文本之谜，必须明确中华人民共和国宪法诞生的背景及中国国情之特殊。

首先，政党与立法机关产生的顺序不同。现代西方国家一般是先产生议会，然后再诞生政党，政党是议会斗争的产物，如世界上最早的政党辉格党和托利党。此种政党产生的格局决定了该国宪法的制定和修订，不是一个权力主体决定的，是多元权力主体经过斗争、妥协，最后在形成基本共识的基础上，实现了宪法的制定或修订。在形成共识的过程中，多元主体必然会对如何进入国家政权体系及运用权力程序等执政要素予以必要的规制。否则，在多元主体均对国家政权窥视的情势下，缺失执政的程序规则，势必引起国家政权运行的紊乱甚至因缺乏获取国家权力的程序，无序争夺而衍生国家的震荡和动乱。中华人民共和国是在中国共产党的领导下，通过新民主主义革命推翻封建专制政权的基础上而建立的。是先产生中国共产党，然后在党的领导下，才创设了作为立法机关的全国人民代表大会，这是一种先产生政党，后诞生立法机关的模式。此种与西方现代国家截然相反的政党与立法机关产生程序，决定了在建立国家权力结构和制宪问题上，中国共产党作为执政党的必然性以及在制宪过程必然发挥主导作用。因此，中国共产党的执政在宪法制定之前，已经是客观的既成事实。是否将中国共产党一党执政写入宪法已非最重要的问题。国家亟待解决的是具体权力和资源的配置问题。所以宪法中依然沿袭了党的领导的表述。

其次，一党执政的环境影响。革命的胜利者必然是新政权的掌控者这一普遍的规律，决定了新中国建立后，能够满足上述条件和肩负起执政使命的只能是中国共产党。在长期的执政生态中，中国共产党虽然也曾有过执政的挫折和艰难时期(如三年自然灾害、文化大革命)，但党的理论、力量、智慧、经验以及执政绩效(特别是改革开放以来)，决定了没有其他任何主体能够与其在执政上相比拟。因此，党的执政是非竞争性的执政生态。在非竞争性的执政生态下，执政既无外部竞争的紧迫感，亦无合法性的压力，对执政概念、构成要素、行为准则、实践应用的研究缺乏必要的动力，对于执政科学表述的实践意义和价值，更是缺少深刻的认识，这是执政范畴未写入宪法文本的因素之一。

最后，“领导”概念的固化及其思维惯性。在新民主主义革命过程中，中国共产党的身份决定了其远离中央国家政权和处于在野地位的必然性。党的奋斗目标、理论、路线、方针、政策和任务的实现，主要是通过“领导”完成的。因此，领导概念逐渐成为党在新民主主义革命时期最常用、最通用的术语。即使在党所建立的根据地局部地方政权中，极少或基本不用执政概念，而以领导一词替代执政。如1943年2月20日邓小平在《太行分局高干会议上的结论》中进一步强调，在太行根据地中，“没有坚强的党的领导和党的组织基础，没有党的一元化领导……都要影响到根据地的建设、巩固和坚持”，因此，“党是领导一切的核心”(28)。“领导”概念对“执政”范畴的替代，提升了领导一词的符号价值和意义，固化了在人们思维和表述中的口语化。因此，新中国成立后，尽管中国共产党由在野的革命党转化为执政党，仍然沿用了以“领导”替代“执政”的思维和表述方式，并在制定宪法文本时，继续强调“领导”的意义和价值，而未对“执政”进行必要的阐释和表述。

(二)理论界和学术界的混合运用

作为两个具有截然不同涵义的概念：执政与领导，在宪法文本中虽然没有出现执政一词，只有领导的表述，但在理论界和学术界的表述中却呈现两者置换或混同使用的现象。认为“坚持党的领导，就是坚持宪法规定的共产党是执政党，坚持党是建设中国特色社会主义事业的核心”(29)。改进党的领导方式，就是“要按照民主执政的要求”，“以加强党的领导的民主化”，“要按照科学执政的要求”，“以加强党的领导的科学化”，“要按照依法执政的要求”，“以加强党的领导的法治化”(30)。“党的领导基本上可以与人大行使国家权力‘合一’。具体来说，要全面实行党的一把手兼任人大常委会的一把手；党要占据人大各委员会的多数及其主要领导人的职位”(31)。

上述内容表明，相当一部分理论工作者和学者是在未加区别领导与执政的情势下，对两个概念的混合使用，甚至将宪法文本中提及的领导概念完全等同于执政范畴，认为“坚持党的领导，就是坚持宪法规定的共产党是执政党”。事实上，宪法只确认了中国共产党领导的职责，从未有过中国共产党是执政党的表述。造成理论界和学术界混同使用领导与执政两个概念，主要有如下三个因素。

(1)历史因素。中国共产党从成立直至1949年新民主主义革命的胜利，残酷的斗争形势使中国共产党始终处于生存作为第一需要的硬性环境约束之中，党更多关注的是通过正确的领导，取得新民主主义革命的胜利。对于执政与领导的概念词源，党没有时间和精力进行细致的辨析和运用。更多地将在革命斗争中和根据地中所使用的领导一词，直接套用于新中国成立后的政治活动和理论、方针、政策以及宪法之中。致使理论界和学术界的部分学者在长期的语言运用中，形成了领导就是执政，执政等同于领导的思维习惯。

(2)理论因素。早在新中国成立之前，马克思主义的经典作家在其理论著作中，对领导与执政亦未能明确区分，甚至表达了领导与执政意义相同的内容。如列宁曾指出，“党是无产阶级的直接执政的先锋队，是领导者”(32)。并认为执政党“不能不把苏维埃的上层和党的上层融为一体，现在是这样，将来也是这样”(33)。此种党政不分的理论，不可避免地对社会主义国家的理论工作者产生深刻的影响，进而衍生领导等同于执政的思想观念。

(3)实践因素。历史唯物主义告诉我们，社会存在决定社会意识。对领导与执政混同的思想观念同新中国成立后我国客观的政治实践具有直接的关联。新中国成立后，中国共产党在领导方式上依然沿袭了新民主主义革命时期的领导模式，即将“党组织与根据地政权高度地融合在一起”(34)的方式，明确规定：为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，“今后政治工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经中央讨论和决定或批准以后，始得执行”(35)。这种以党代政和党政合一的政治实践活动，对理论界和学术界研究人员的影响是极其深远的。长期存在的客观现实，反映在理论界中，逐渐形成了“作为执政党，共产党的领导首先并主要是通过执政来体现，其领导地位首先并主要是表现为执政地位，其领导方式也首先并主要表现为执政方式”(36)，以及党的领导就是执政的思想观念。

(三)概念混同的消极后果

范畴或概念是认识事物、诠释理论、启迪行为的逻辑起点。对其解读、把握的准确与否直接影响和制约着理论的真理性及行为目标的实现程度。长期以来对领导与执政本质区别的迷失和误解，导致在政治生活中产生了一系列消极的问题，主要体现为如下方面。

1.执政的法理基础消减。执政作为获取国家政权，运用公共权力对国家和社会展开治理的一种政治行为，内在地包含着两个程序：一是取得国家政权的程序；二是运用国家公共权力的程序。就其获得国家政权的方式而言，在议会中产生政党的国家，政党获取国家政权的方式一般是通过法定的竞争程序进入国家政权体系的。而在先有政党后有议会的国家中，政党往往是以在野的革命党的身份，通过暴力革命的手段，在推翻旧政权体系的基础上建构并进入新的国家政权体系的。此种获取国家政权的方式不需要也不可能具有既定的程序对其予以规范和约束，必须在国家的根本大法宪法中予以确认其执政的地位和运用国家公共权力的程序。在宪法中，缺失对执政地位和执政党身份的确认，易于产生执政因缺少法理依据而产生执政资源的流失和合法性的危机。检视我国的宪法不难发现，虽然在《中华人民共和国宪法》中对中国共产党的领导在序言和总纲中给予了数次的确认和较为详尽的表述，但对中国共产党的执政在整个宪法文本中，难以发现任何的内容确认和必要阐释。从中国近现代历史发展的进程而言，新中国成立后在宪法中将中国共产党确立为领导核心既是必要的，也是完全正确的。但由于“领导”与“执政”的不同涵义，国家政权的领导者未必就是国家政权的执掌者(即执政者)。因此，在宪法中确立中国共产党领导地位过程中，只有同时确立中国共产党的执政地位及运用国家公共权力的相关程序，才能使党的执政不仅具有客观事实的基础，同时具有宪法层面的法理基础。在只有事实基础而缺失法理基础的情势下，将滋生两种消极的结果：一是对执政的法理基础的质疑。现代国家与传统国家最显著的特征之一，就是法治，即任何政治行为是否具有法的授权或法律依据。在国家建立的初期，通过革命方式而执掌国家政权的一般规律，社会公众对党执掌国家公共权力不但没有任何怀疑，反而给予了高度的认可和拥护。但随着国家建设的深入和法治诉求的日益增长，特别是社会公众代际的更替，新生代社会公众在法治理念不断提升的生态下，对党如何取得执政地位以及如何运用公共权力，必然要求在宪法上给予必要的确立和阐明。否则，将产生对党执政的法理依据的疑问。二是执政合法性资源的流失。政党执政的合法性资源是由多种要素构成的，在诸多要素之中，执政绩效和执政的合宪性是核心要素。执政的合宪性虽然不能完全导致社会公众对政党执政的认可与服从，但可以加深和推动社会民众对政党执政合法性的认同。新中国成立初期，由于中国共产党理论的感召力、路线、方针、政策的正确性，特别是为实现社会公众利益在革命斗争中所取得的巨大功绩，是铸就中国共产党执政具有合法性的主要因素。但随着时间的推移和社会公众对党在新民主主义革命中所取得的丰功伟绩记忆的流失，其执政的合法性资源需要进行必要的新陈代谢，才能保障社会民众对党持续执政的心理认同。而执政的合宪性无疑是党弥补执政旧资源流失的重要替代因素。因此，需要在宪法文本中及时地对党的执政地位问题予以确认，才能促进和推动社会公众对党执政的认可与服从。否则，宪法文本中缺少对党执政的确认，将会导致执政旧资源流失的同时，因无新资源的及时替代而引发执政合法性的危机。

2.党政不分下的权力高度集中弊端。由于宪法只确认了党的领导，而未对执政进行确立，导致将党执政的客观事实等同于领导，将领导亦视为执政。这种两者的互换和等同，在宪法未对执政过程中政党运用国家公共权力进行程序规范的情况下，沿用了从新民主主义革命过程中传承下来的领导程序。在党的一元化领导程序下，从横向而言，国家机关及其社会和政治团体的权力集中于各级党组织；从纵向而言，按照下级服从上级的组织原则，权力集中于党中央。1958年6月10日，在《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》中明确提出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构和党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央”(37)。这种党的一元化领导实践的结果是，党的政策在更广阔的空间对国家事务和社会事务直接调控，党在直接行使国家机关管理社会职能的同时，法律作为国家治理社会的手段和工具，也被党的政策所替代。且由于各级党组织掌控对同级司法机关领导成员事实上的推荐和提名权，形成了司法机关领导人对同级党组织书记的人身依附关系和工作向其负责，而不向人大负责的客观现实，难以真正地独立行使宪法所赋予的审判权和检察权。

3.党的意志与具体法律内在的张力。由于将领导视为执政，执政等同于领导。造成了两种现象：一是党在实施领导的过程中，把本应属于领导范畴的内容，作为执政的内容予以实施。使领导的本质属性“影响”蜕变成了执政的特征强制性。如1958年5月15日《中共中央关于外贸出口问题给辽宁省委的复电》中指出：“辽宁省委并告内蒙区党委、河北、河南……和地质部、外贸部：鉴于辽南旱情确实严重，同意辽宁省委七、八月份为外省制造的排灌设备缓期交货，以支援辽宁抗旱。但是，湖南和山东部分地区也有严重干旱，该两省的定货不要推迟”(38)。此批复不仅超越了适用的范围：中国共产党组织内部，直接命令了国家机关地质部和外贸部。而且在内容的表述中，“该两省的定货不要推迟”带有显著的强制性。二是在执政过程中，本应将党的主张或意志通过合法程序，转变为国家意志后，以国家机关名义发出的文件或决定，如《中共中央关于贸易外汇体制的决定》中指出，“建国以来，国家对于贸易外汇实行统一管理和重点使用。事实证明这样做是正确的。……这个方针不容有任何动摇”(39)。上述事实表明，党在执政的过程中，因习惯于领导的过程和程序，依然运用领导方式和程序行使国家公共权力，不是按照法定的执政程序运用国家公共权力。其后果是党的主张因未经过合法程序转变为国家意志，形成了党的决定与国家具体法律或政策难以统一甚至冲突的现象。上述《中共中央关于贸易外汇体制的决定》与《中华人民共和国国务院组织法》所规定的“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定”(40)存在着内在的张力，因为依照国务院组织法，贸易外汇体制，应由国务院决定采用何种模式，这种由党直接决定行政机关各部门管理体制的行为，明显地将党的决定置于国务院组织法之上。